本文原载于《中国法律评论》2025年第2期。
【作者简介】高圣平，中国人民大学民商事法律科学研究中心专职研究员。
【摘要】农村集体经济组织法人的特别性主要表现在其成员、财产、治理、存续四个方面。在成员方面，农村集体经济组织成员身份的取得具有无偿性、封闭性及唯一性，由此而决定，外部人员至多能够享有部分成员权利，但不能成为农村集体经济组织成员。在财产方面，农村集体经济组织代行所有权的财产并非来源于成员投资，而具有历史性；集体财产的公有性决定了农村集体经济组织经营管理集体财产时受到多种限制，并且财产经营收益以平等分配为原则。在治理结构方面，外部人员不能进入成员大会表决，但可以进入理事会和监事会；农村集体经济组织与村民委员会的关系，需要以“政经分开”的思路加以重塑。在存续方面，农村集体经济组织的设立呈现出“先成立，后确认”的特点；农村集体经济组织不具备破产能力，只能因合并、分立而终止。
【关键词】农村集体经济组织 特别法人 农村集体经济组织成员 收益分配 破产能力
集体所有制经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村集体经济组织是社会主义公有制经济在农村的重要实现形式，是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要组织保障。《宪法》第17条第1款规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”《乡村振兴促进法》第46条第1款进一步规定：“各级人民政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，保障农村集体经济组织的独立运营。”
这里的“独立进行经济活动的自主权”“独立运营”，均要求在法律上赋予农村集体经济组织法人地位。自《民法总则》之后，农村集体经济组织的特别法人地位得以确立，这就表明农村集体经济组织人格独立，拥有独立的集体财产，履行组织开展集体财产经营、管理的职能。但农村集体经济组织有别于营利法人、非营利法人以及其他特别法人的“特别”之处究竟何在，学界展开了激烈的讨论，并一直持续到《农村集体经济组织法》公布。其后，就农村集体经济组织特别法人地位的研究视角则聚焦于规范本身，不仅需要检验法律是否准确、清楚地反映了农村集体经济组织法人的特别性，也需要结合农村集体经济组织法人特性对规范中未尽明确之处作解释论的补充。
本文拟聚焦于农村集体经济组织法人特性与《农村集体经济组织法》规范之间，在揭示农村集体经济组织法人的特性的基础上，就争议条文的解释论一陈管见，以求教于同仁。
一、
农村集体经济组织法人成员的特别性
营利法人与非营利法人均有其成员。其中，营利法人的成员称为“股东等出资人”（《民法典》第76条）；非营利法人的成员称为“出资人、设立人或者会员”（《民法典》第87条）。农村集体经济组织的成员径直称为“成员”（《农村集体经济组织法》第11条、第19条等）。称谓上的差异，在一定程度上体现了农村集体经济组织成员不同于营利法人或非营利法人成员的特点。《农村集体经济组织法》第11条确立了农村集体经济组织成员资格认定的“户籍要素”“权利义务关系要素”“基本生活保障要素”，由此决定了农村集体经济组织法人成员的特别性。
（一）农村集体经济组织成员身份取得的无偿性、封闭性及唯一性
农村集体经济组织成员制度遵循的是基本生活保障逻辑。在社会保障无力覆盖全社会的背景下，农村土地便起到了对农民生存的替代保障作用，由此，作为集体土地所有权代行主体的农村集体经济组织则须为其成员提供基本生活保障。农村集体经济组织与其成员之间的关系也就不全是经济性的，这也使得农村集体经济组织成员在身份取得、丧失等方面不同于一般法人。
第一，农村集体经济组织成员身份的取得具有无偿性。公司等营利法人的成员身份基于出资而取得（《公司法》第42条、第91条），而农村集体经济组织成员身份无须成员财产出资转化。一般法人成员身份的取得以意思自治为基础，民事主体享有加入法人的自由，而农村集体经济组织成员身份的取得与意思自治无涉，直接原因是其因历史、血缘等因素而产生的固有身份。
《农村集体经济组织法》所确立的农村集体经济组织成员身份认定规则体系中，“户籍要素”“权利义务关系要素”等置重的就是成员与农村集体经济组织之间的历史关系。《农村集体经济组织法》第12条第2款规定了新增人员取得农村集体经济组织成员资格的情形，其中，因成员生育而增加的人员应当确认为农村集体经济组织成员；因成员结婚、收养而增加的人员一般应当确认为农村集体经济组织成员。这里体现了血缘、亲缘对新增成员身份认定的决定性作用。
《农村集体经济组织法》对成员身份的认定规则与农村集体经济组织特别法人的成员特性相契合。不过，相关规则仍然存在解释上的疑问。例如，如何认定《农村集体经济组织法》第11条中的“稳定的权利义务关系”与“以集体所有的财产为基本生活保障”？回归农村集体经济组织成员的特性，既然成员身份的认定须着重考察成员与农村集体经济组织的历史渊源，那么“稳定的权利义务关系”就应当具有长期性，自应排除具有期限性和相对性的债权债务关系，而土地承包经营关系、宅基地利用关系等物权性质的法律关系则属于稳定的权利义务关系。对基本生活保障要素的理解，可以结合《农村集体经济组织法》第17条避免“双重保障”的立法意图。替代保障标准未达到当地城镇居民社会保障待遇的人员，才属于以集体财产为基本生活保障的成员。
成员身份取得的无偿性，在《农村集体经济组织法》第11条成员身份认定的一般标准和第12条第2款中因生育而新增成员身份认定的特殊标准中得到贯彻。不过，为防止因“一拖N”现象削减原成员利益，可以借助对第12条第2款中“一般应当确认”的解释，允许农村集体经济组织对结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员取得成员身份增设费用缴纳要件，以有限突破成员身份无偿取得规则，缓和新成员与原成员之间的利益矛盾。
第二，农村集体经济组织成员身份具有封闭性。对一般法人而言，外部人员依据特定的法律行为即可取得法人成员身份。而外部人员加入农村集体经济组织，势必影响原成员对集体财产收益的分配请求权以及福利保障，农村集体经济组织固守成员身份的封闭性就是为了实现成员身份保障。
近年来，中央政策层面尤为强调城乡融合发展，党的二十大报告提出“坚持城乡融合发展”；2025年中央一号文件强调“完善城乡融合发展体制机制”。为破除农村集体经济组织人才短缺的现状，《农村集体经济组织法》第15条规定，非农村集体经济组织成员（外部人员）长期在农村集体经济组织工作，对集体作出贡献的，经成员大会决定，可以享有部分成员权利。这一规定有助于推动优秀人才向农村集体经济组织的流动。
然而，《农村集体经济组织法》第15条并未明确界定此类人员的身份属性，学说上对该条规范对象的性质产生了争议。有观点认为，该条允许外部人员成为农村集体经济组织成员，但其并非本集体成员。该条适度开放了农村集体经济组织成员资格，有助于培育新型农业经营主体。农村集体经济组织法人成员与农村集体经济组织法人股东不具有绝对同一性，该条所规范的对象即为非本集体成员股东。
本文对此不敢苟同。首先，《农村集体经济组织法》第15条所指对象并非农村集体经济组织成员。直接原因便是此类人员不能享有完整的成员权利，无法被记入成员名册。更深层次的原因在于，此类人员并非需要农村集体经济组织提供基本生活保障的主体。从该条立法目的看，农村集体经济组织既可以引入不具有任何农村集体经济组织成员身份的人员，也可以引入其他农村集体经济组织的成员，如认为此类人员因享有部分成员权利即属于农村集体经济组织成员，那么就会出现成员身份“两头占”的情况，违背成员身份的唯一性（容后详述）。其次，此类人员并非新型农业经营主体。
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》指出，“进一步完善订单带动、利润返还、股份合作等新型农业经营主体与农户的利益联结机制”。这就表明新型农业经营主体本身不是农村集体经济组织成员，也不是通过享有部分成员权利而获益的人员，其与农村集体经济组织成员之间构成委托、行纪或者其他类型的合同关系，并依合同约定而获得报酬或者分红。最后，该条所指对象不一定为非集体成员股东。所谓非集体成员股东，是指因继承、转让等原因享有集体财产收益权份额，但不具有成员身份的主体。该条所指对象虽享有参与分配集体收益的权利，但农村集体经济组织不一定会为其量化集体财产收益份额，故其不必然成为非集体成员股东。
第三，农村集体经济组织成员身份具有唯一性，由此决定了成员退出机制的特殊性。《农村集体经济组织法》第17条、第18条分别规定了成员意定退出和法定退出两类退出方式，农村集体经济组织成员自愿退出农村集体经济组织是对其私益的处分，自应允许。法定退出除死亡、丧失国籍外，还包括取得其他农村集体经济组织成员身份和成为非聘任制公务员等两种情形。
不同于一般法人成员可以同时拥有多个法人成员身份，同一自然人不能同时拥有两个同级农村集体经济组织成员身份，这是因为成员身份本身即意味着一定的成员权利和福利，应当避免同一成员因多重成员身份享受多重福利保障。已经成为非聘任制公务员的人员，已然取得相对稳定的工资收入，并享有城镇社会保障待遇，是以更优越的社会保障取代了农村集体经济组织的基本生活保障，自然不应再享有成员身份。
解释上的疑问在于，农村集体经济组织成员成为事业单位工作人员或者国有企业职工等财政供养人员，是否也发生丧失农村集体经济组织成员身份的后果？鉴于事业单位情况复杂，并非由财政全额保障，国有企业的用工形式也呈现多样化的形态，立法上难以进行统一规定，依据《农村集体经济组织法》第12条第5款和第17条第1款第5项的规定，交由地方性法规或者农村集体经济组织章程作出规定。
（二）农村集体经济组织成员权的保障性
农村集体经济组织成员权，是以成员资格为基础连接成员和团体关系的纽带，体现出中国特色的民事权利制度创新。在私法制度中，权利制度尤其是财产权制度与主体制度之间各成体系，互不干扰，但集体所有权制度属于主体与财产相结合的特殊制度。农村集体经济组织成员权则深受集体所有权的影响，权利内容上体现出对集体财产的依附，即成员需要借助集体财产获得基本生活保障。
《农村集体经济组织法》作为私法性质的组织法，在第1条、第4条、第8条等条款中均指明了成员权的保障原则。成员权属于兼具财产权和身份权双重属性的复合权利，行使时既要充分释放权利的财产属性，符合赋予农民更充分的财产权益的政策导向，也因成员权的身份性而受到诸多限制。例如，成员可以通过出租、入股等方式盘活宅基地，但宅基地使用权的身份性决定了宅基地使用权不能对外转让。而平衡权利行使的多样性与限制性正是农村集体经济组织成员权行使的特别性所在。
《农村集体经济组织法》相关规范丰富和完善了农村集体经济组织成员权体系。与营利法人一样，农村集体经济组织成员权由共益权与自益权构成。共益权方面，《农村集体经济组织法》第13条第1项至第4项规定了选举权、被选举权、表决权、监督权、知情权、查阅权等成员权，这些权利并在该法第四章和第五章中予以具体化。自益权方面，《农村集体经济组织法》第13条第5项至第9项列举了承包农村土地请求权（土地承包权）、宅基地分配请求权、集体收益分配请求权、土地补偿费分配请求权、集体服务和福利享有请求权等5项权利，其中部分权利在该法第五章中得到进一步强化。
值得注意的是，该法第13条中第5项到第8项权利在性质上属于集体利益分配请求权，其行使方式为成员向农村集体经济组织为一定的表意行为，但受制于主、客观因素，成员不必然能获得实体权利。
其中，土地承包权、宅基地分配请求权等成员权的行使，将使成员取得土地承包经营权和宅基地使用权等保障性的权利。如成员获得土地承包经营权等实体权利，也就能同时享有优先承包权等各实体权利所派生出的权利，由此形成了成员权中自益权的完整体系。此外，《农村集体经济组织法》第57条和第60条创新性地规定了成员权中的救济权，即成员撤销权与代表诉讼权。其中，有关成员撤销权的规定则是对《民法典》第265条第2款在权利行使时间、行使效果等方面的进一步细化。
《农村集体经济组织法》成员权规定的不明确之处主要表现在以下三个方面：
其一，能够分享部分成员权利的非成员的权利保障不足。《农村集体经济组织法》第15条只是赋予了这些非成员集体收益分配请求权、集体服务和福利享有请求权两项自益权。但是，这些自益权的保障是共益权的行使。为确保非成员顺利、完整地实现自益权并获得财产权利，就应当同时赋予其知情权和监督权等共益权。
其二，成员撤销权的适用范围有限。依据《公司法》第26条的规定，公司股东会、董事会在召集程序、表决方式上违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以行使撤销权。《农村集体经济组织法》第57条却未涉及上述情形。有观点认为，成员撤销权的适用范围不宜扩大，否则会带来不必要的诉讼。本文难以认同。为切实保障成员权，可以基于《民法典》所确立的决议行为规则，参照适用《公司法》中对决议不成立、无效、可撤销的相关规定。
其三，成员代表诉讼的适用场景缺失。《农村集体经济组织法》第60条仅规定了高级管理人员执行职务时违法违规给农村集体经济组织造成损失这一场景。该条的立法目的在于维护集体利益，那么，在外部人员侵害农村集体经济组织合法权益的场景下，成员代表诉讼同样应当具有适用空间。因此，尚须对《农村集体经济组织法》第60条进行目的性扩张解释，将外部人员侵害农村集体经济组织合法权益时，理事会、监事会或监事拒绝提起诉讼或者怠于提起诉讼的，视为该条第1款中违反法律法规或章程给农村集体经济组织造成损失的行为，从而纳入成员代表诉讼的适用范围。
二、
农村集体经济组织法人财产的特别性
依据《民法典》第261条和第262条的规定，集体财产（集体所有的不动产和动产）属于“本集体成员集体所有”，由集体经济组织或者村民委员会（村民小组）“依法代表集体行使所有权”。在此基础上，《农村集体经济组织法》第36条第2款规定：“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人。”由此而决定，农村集体经济组织对其法人财产呈现出不同于其他法人的特性。
（一）农村集体经济组织法人财产来源的历史性
农村集体经济组织法人财产并不来源于成员出资。从历史维度看，农村集体经济组织的财产来源于集体公有化改革形成的集体财产。社会主义改造时期农业生产合作社的财产源于社员向集体移交的土地等生产资料，经社会主义改造后，农业生产合作社的财产由个人财产转变为集体财产，该财产性质的转变不仅切断了成员权益与原始出资之间的对应关系，也构成了农村集体经济组织的财产来源。
《农村集体经济组织法》第19条规定，农村集体经济组织应有符合该法规定的集体财产。其表述不同于《公司法》要求公司由股东出资设立，反映出作为特别法人的农村集体经济组织异于营利法人的出资方式。农村集体经济组织法人成立后，其财产的来源渠道多样，包括农村集体经济组织从事生产经营活动积累的财产、国家扶持或减免税费等财政补贴形成的财产、社会资本投资到农村集体经济组织的财产、国家所有依法交农村集体经济组织使用的财产等。
农村集体经济组织财产的多种来源造就了其特殊的财产类型。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下称《集体产权改革意见》）将集体财产分为资源性资产、经营性资产、非经营性资产三类，《农村集体经济组织法》第36条按照该顺序列举了8项集体财产类型，并贯彻了分别依法进行管理的精神。其中，资源性资产是集体所有制的基石，以集体土地为核心要素，土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产均具有公有性。
非经营性资产包括教育、科技、文化、卫生、体育、交通等设施和农村人居环境基础设施，主要承担公共服务的功能。《民法典》第60条规定，“法人以其全部财产独立承担民事责任”；《农村集体经济组织示范章程（试行）》第5条却将资源性资产与非经营性资产排除于农村集体经济组织的责任财产之外。这是因为上述财产属于不可通过市场交易的公有制专属财产，不能被其他主体私有。经营性资产是在坚守公有制底线的基础上农村集体经济组织开展生产经营的基础，可以以货币计价并依法转让。
农村集体经济组织作为特殊的市场主体，通过经营管理经营性资产，进而获得营利收益并将之用于公共服务或者分配给成员。《农村集体经济组织法》第40条第2款规定：“集体所有的经营性财产包括本法第三十六条第一款第一项中可以依法入市、流转的财产用益物权和第二项、第四项至第七项的财产。”由此可见，尽管农村集体经济组织不得转让资源性资产，但资源性资产的用益物权属于经营性资产的范围，包括不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等（统称“四荒地”）的土地经营权，以及可以依法入市、流转的集体经营性建设用地使用权等。此外，在法律和政策允许的前提下，经营性资产与非经营性资产可以相互转化，如学校校舍可用于物业租赁。
（二）农村集体经济组织法人财产处分方式的限制性
农村集体经济组织财产的特别性直接影响着农村集体经济组织处分集体财产的方式。营利法人的财产是出资人对其出资财产所有权的让渡，出资的完成就意味着出资人丧失出资财产的所有权，但作为对价，出资人取得营利法人的相应股权，如此出资人的出资财产也就成为营利法人的独立财产。
但这一逻辑并不适用于农村集体经济组织。农村集体经济组织与集体财产之间的产权关系，主要集中规定于《农村集体经济组织法》第5条关于农村集体经济组织职能的内容。该条强调农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，揭示了农村集体经济组织并不享有法人财产的所有权，农村集体经济组织只是基于其与农民集体的法定代表关系代表农民集体行使财产所有权。不过，该条的文义表述较为模糊，而且对财产处分方式的列举不够清晰、周延。针对前文提到的三类财产，农村集体经济组织分别可以如何处分，还有待体系解释上的梳理。
《农村集体经济组织示范章程（试行）》第6条规定，“保护利用……农村土地等资源，并组织发包、出租、入股，以及集体经营性建设用地出让等”，“经营管理……经营性资产，并组织转让、出租、入股、抵押等”，“管护运营……非经营性资产”。可见，在集体财产处分方式上，对资源性资产主要是物权性或者债权性的处分，但不能转让；对经营性资产包括物权性和债权性处分，也可以转让；对非经营性财产一般不得进行法律上的处分。
其中，“转让”即发生标的财产（有形资产）所有权的移转或者标的财产（无形资产）权利的移转，政策将转让的客体限于经营性资产，但经营性资产分为不动产（如房屋、建筑物、构筑物等）、动产（如农业生产资料等）以及无形资产（农业知识产权等）。在房地一体处分原则之下，房屋等不动产的物权变动必然造成占用范围内的土地一并转移，这就决定了随同房屋所有权一并移转的，并不是土地所有权，而是集体经营性建设用地使用权。
“发包”既包括对内为本集体经济组织成员设立土地承包经营权，也包括对外将“四荒地”通过招标、拍卖等方式为农业经营主体设立土地经营权。“出租”包括农村集体经济组织将资源性资产为市场主体设立土地经营权或者集体经营性建设用地使用权，或者将经营性资产一定期间的使用权让渡于市场主体。
“入股”是“出租”的特殊形式。“抵押”财产仅限于经营性资产，农村集体经济组织可用以担保融资的，主要是“四荒地”的土地经营权，以及集体经营性建设用地使用权。
《农村集体经济组织法》第6条第3款规定：“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。”面对立法过程中农村集体经济组织是否具有市场主体地位的争议，法律最终持农村集体经济组织不是单纯的以营利为目的的市场主体的态度，但允许以出资设立公司等市场主体的方式参与市场竞争。
然而，条文本身未能明确可用以出资的财产类型。在解释上，利用集体财产出资属于处分集体财产的一种形式，也可归入农村集体经济组织代行集体财产所有权的范畴。依据《公司法》《农民专业合作社法》《合伙企业法》等法律的规定，法定的出资方式包括货币出资及以实物、知识产权、土地使用权、股权、债权等非货币财产作价出资。非货币财产的出资条件包括：可以用货币估价；可以依法转让。法律、行政法规规定禁止转让的财产，以及根据其性能不可转让的财产，不得用于出资。
《市场主体登记管理条例》第13条第2款中规定：“公司股东、非公司企业法人出资人、农民专业合作社（联合社）成员不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。”农村集体经济组织以集体财产投资于其他市场主体，自应满足这些法定的出资方式的规定。由此，农村集体经济组织仅得以经营性资产出资。
农村集体经济组织法人财产的特性，决定了农村集体经济组织对集体财产的管理亦更为严格。农村集体经济组织对集体财产的转让、出租、投资等行为，主要反映的是农村集体经济组织对集体财产的经营行为，《农村集体经济组织法》第37条也规定了农村集体经济组织对农用地、宅基地等建设用地，及其他集体财产依法进行管理。值得注意的是，土地资源具有公有性和稀缺性，政策层面十分强调农地用途管制，2025年《推进乡村全面振兴的意见》提出持续整治“乱占耕地建房等问题，坚决遏制破坏耕地违法行为”。
因此，农村集体经济组织尤其需要对农业经营主体不得危害国家粮食安全、不能擅自改变土地性质、不得损害土地等农业资源，以及依约履行合同等方面进行监督和管理。如农业经营主体存在改变土地用途、破坏土地生态环境等行为，农村集体经济组织既可以行使物权请求权，请求其停止侵害、排除妨害，也可以依约主张解除合同并追究其违约责任。在土地经营权流转时，如土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，农村集体经济组织可以依据《农村土地承包法》第64条行使单方解除权，终止土地经营权流转合同。
（三）农村集体经济组织法人财产收益分配的局限性
一方面，农村集体经济组织法人财产的特别性造就了其特别的财产收益分配客体。《集体产权改革意见》中指出，“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。这里以政策的形式将集体经营性资产本身作为农村集体资产股权配置的客体。
然而，这一规定在一定程度上忽视了集体财产的公有性，即便集体经营性财产不属于公有制专属财产，但其仍具有公有性，各成员不直接享有财产所有权，也不能依成员意志而随意分割。《农村集体经济组织法》第40条第1款规定：“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。”这里将经营性财产的收益权作为成员收益分配的客体，有效避免了对集体财产所有权的分割分配，也落实了成员对集体收益的分配利益。
此种经营性财产收益权份额在政策文件中和学术界常被称为集体资产股权，但这种股权不同于公司法意义上因私人投资而形成的股权，其实质是一种对不可分割资产的收益凭证。需要指出的是，农村集体经济组织经营性财产的收益也属于集体财产，《农村集体经济组织法》第36条第2款所称“集体财产……不得分割到成员个人”，应作限缩解释，即允许农村集体经济组织将经营集体财产所获收益分配给农村集体经济组织成员。
《农村集体经济组织法》第40条第2款规定，集体所有的经营性财产包括集体资源性财产中可以依法入市、流转的财产用益物权和其他经营性财产。该款未将非经营性资产纳入集体经营性财产收益权的范围，是因为非经营性资产的主要作用是提供公共服务和福利，而非产生经济收益，即使能够产生少量收益，根据其政策定位，也仅得用于发展集体公共服务和福利，而非直接分配给成员。
至于可以依法入市、流转的集体资源性财产的用益物权包括哪些？
其一，土地承包经营权、宅基地使用权虽然属于集体资源性财产的用益物权，但其权利主体为本集体经济组织的成员，已不属于农村集体经济组织可得支配的集体财产；其二，集体公益性建设用地使用权系为提供公益服务的目的而存在，无法为农村集体经济组织产生收益，不属于经营性资产；其三，依据《土地管理法》第63条，集体经营性建设用地使用权可以出让、出租等方式产生收益，成为经营性资产；其四，对于“四荒地”，农村集体经济组织可以依据《土地管理法》第39条第1款直接对其进行开发利用获取收益，也可以依据《农村土地承包法》第38条通过招标、拍卖、公开协商等方式发包给农业经营主体，并获取承包费、租金等收益，上述收益自应纳入经营性资产经营收益的范围。
另一方面，农村集体经济组织成员保障的平等性决定了其特别的财产收益量化标准。不同于营利法人根据成员出资比例进行股权分配，农村集体财产收益大体遵循平等分配的原则。原因在于，集体财产收益权份额并非基于成员出资而形成，而是为实现集体所有权对成员的基本生活保障利益。集体所有权作为一种兼具社会保障性质的私权，须以人数为基准为其成员提供基本生活保障。可以认为，集体财产收益权份额源于成员权，成员权利平等意味着成员与集体资产收益分配关系也应当平等。
不过，平等分配不意味着平均分配，收益分配过程中既要考虑对弱势群体的倾斜保护，也要体现出对成员劳动贡献的激励。遗憾的是，《农村集体经济组织法》并未指明集体经营性财产收益权量化的具体办法。结合既有实践，本文建议，各地在设置集体经营性财产收益份额之时，应当以人口份额作为成员份额的主要构成内容。人口份额即对集体经营性资产收益权按成员人数进行量化，农村集体经济组织成员不论年龄、贡献度，均获得同等份额。至于是否设置劳龄份额、扶贫份额等其他类型的份额，则交由农村集体经济组织成员大会自治决定。
三、
农村集体经济组织法人治理的特别性
建立健全农村集体经济组织的组织机构，对健全农村集体经济组织运行规则、维护成员利益、实现法人功能具有重要意义。农村集体经济组织法人治理规则借鉴了其他类型法人的治理规则，《农村集体经济组织法》第四章规定，农村集体经济组织成员大会、理事会、监事会分别是农村集体经济组织的权力机构、执行机构、监督机构。但农村集体经济组织的特性决定了其与营利法人的制度构造存在差异。
（一）农村集体经济组织法人内部治理的特别性
1.组织机构人员构成的特别性
在公司法语境下，公司法人成员与公司股东同义，而前文有关非集体成员股东的论述，可以得出农村集体经济组织中成员资格与股东资格相分离的结论。不过，前文仅论述了非集体成员股东应当享有知情权和监督权两项共益权，至于其能否享有表决权，成为成员大会组成人员，还有待探明。
《农村集体经济组织法》第26条规定，“成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成”。这里虽在文义上指明了成员大会由成员组成，但若将这一规定的规范属性界定为任意性规范，那么外部人员也同样具有成为权力机关组成人员的可能。当然，规范性质为何，尚须从规范所保护的法益类型进行判断。对于外部人员能否享有表决权，有论者认为，允许外部人员享有表决权有利于吸收优秀人才；也有论者以避免外部人员削弱本集体经济组织成员的话语权为由，而持否定态度。
本文认为，外部人员不享有宅基地使用权与土地承包经营权，无法在生产生活方面与农村集体经济组织之间形成稳定的权利义务关系，且外部人员多以实现自己的经济利益为目的，与农村集体经济组织以保障其成员基本生活目的之间的矛盾，极易在权力机构的决议中产生，进而影响农村集体经济组织成员的生存利益。因此，在生存利益为第一位的法价值位阶下，《农村集体经济组织法》第26条应被认定为强制性规范，不容成员大会决议违反，外部人员也就不能作为成员大会之成员，并不享有表决权。
至于理事会和监事会是否可以引入外部人员，本文持肯定态度。
其一，规范层面，《农村集体经济组织法》第29条规定，“农村集体经济组织设理事会，一般由三至七名单数成员组成”。在解释上，这里的“成员”应理解为是对“单数”的限定，而非对理事会人员身份的限定；第32条对监事会的人员构成未设任何身份要求。因此，理事会和监事会吸收外部人员并无规范上的障碍。
其二，事实层面，在执行机构和监督机构中引入外部人员，能够利用其更为专业、先进的管理经验，有效弥补农村集体经济组织成员治理能力的不足。允许外部人员担任监事，亦能在熟人社会中起到更好的监督作用，避免本集体经济组织成员依亲疏远近履职的弊端。有论者认为，外部人员进入理事会的目的在于通过行使理事会的职权实现自身的营利目的，难以为成员提供公益性服务。
这一观点值得商榷。《农村集体经济组织法》第30条规定的12项理事会职权，多为执行成员大会决议或者起草方案、草案等，理事个人无法作出对成员具有普遍约束力的决议；监事会作为监督机构对理事会执行成员大会和成员代表大会决议、集体财产经营管理情况行使监督职权；成员大会对理事会起草的方案、草案进行决议，还可以罢免理事会成员和监事。因此，理事会与监事会成员吸收外部人员，对于农村集体经济组织法人内部治理一般不会产生严重不利的后果。
2.权力机构表决机制的特别性
《农村集体经济组织法》第27条第3款、第28条第5款分别规定，农村集体经济组织成员大会和成员代表大会均采用一人一票的均等主义表决方式。这与营利法人依持股比例表决的方式显著不同。学术界不乏观点支持农村集体经济组织成员大会采资本多数决，主要理据包括：其一，农村集体经济组织同样具有营利目的，具有公司化发展趋势，人数多数决的表决机制违背了公司资本多数决的原则；其二，农村集体经济组织成员身份取得具有被动性，人数多数决模式无法为其提供足够的经济激励，进而产生表决机制低效且阻碍社会资本引入的不利后果。
人数多数决与资本多数决何者与农村集体经济组织法人特性更为契合，以及在法律已然明文规定的情形之下，能否以章程自治的方式确立资本多数决？本文支持人数多数决，理由如下：
其一，从农村集体经济组织法人特性与表决机制的机理来看，由于农村集体经济组织成员不存在投资行为，成员地位具有平等性，一人一票的原则才是对成员平等原则的贯彻。但公司股东的出资是公司资本的来源和承担责任的财产基础，股东会作为形成股东共同意思的机关，决议的形式须与股东因出资而负担的风险大小相对应，故股东会具有资本多数决的制度基础。虽然农村集体经济组织成员享有集体经营性资产收益权量化后的股份，但该股份仅是成员参与集体收益分配的依据，不能作为破除农村集体经济组织成员平等原则的依据。
其二，从资本多数决的效果来看，资本多数决相较于人数多数决，在一定程度上对部分人员具有激励作用，但是这种激励不是对参与表决的激励，而是对实现私人营利目的的激励，《集体产权改革意见》强调，产权改革应当“防止内部少数人控制和外部资本侵占”。而资本多数决极可能出现农村集体经济组织因少数人的表决而形成权力滥用的结果。因此，农村集体经济组织成员大会不存在采用资本多数决的理论基础，学说上也普遍认为，《农村集体经济组织法》中对成员大会采一人一票的决议方式的规定属于强制性规范，不能以自治的形式而变更或者排除适用。
（二）农村集体经济组织法人外部定位的特别性
农村集体经济组织法人与机关法人、基层群众性自治组织法人（村民委员会）同属《民法典》确立的特别法人，但特别法人各有其特别之处。
一方面，农村集体经济组织与国家基层政权联系紧密。农村集体经济组织在职能方面表现出强烈的公共性，不仅要通过营利行为向成员分配利益，还须履行基础设施建设、公益事业服务等公益职能。
组织的公共目的越强，所受的国家监督也应该越强。“农村集体经济组织法人化的重要意义之一是强化国家对农村的权力渗透能力，提升农村的社会动员和控制水平。”《农村集体经济组织法》第10条规定了农村集体经济组织登记、运行的管理监督部门及建设发展的工作指导部门；第43—48条规定了农村集体经济组织财务监督和管理机关及其职责；第61条规定了乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门对农村集体经济组织章程和决定的监督职责。
对于农村集体经济组织与基层党组织的关系，《农村集体经济组织法》第26条与《中国共产党农村基层组织工作条例》第9—10条规定，须由农村集体经济组织决定的重要事项，经乡镇党委或村党委研究讨论后，由农村集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。《农村集体经济组织法》第29条第3款规定，乡镇党委、街道党工委或者村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员候选人，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长。
另一方面，农村集体经济组织与村民委员会的关系有待重塑。受到人民公社时期“政经不分”思维定式的影响，实践中农村集体经济组织与村民委员会的职能长期存在混同。在实定法上，《民法典》《土地管理法》《农村集体经济组织法》均规定，只有在未设立村集体经济组织的情况下，村民委员会才可以依法代行村集体经济组织的职能。
但是，《村民委员会组织法》第8条所规定的村民委员会组织农村经济发展和管理集体土地和其他财产的职能，与《农村集体经济组织法》第5条农村集体经济组织合理开发利用土地资源、经营管理集体财产等职能，存在明显的重叠。二者职能混同可能产生架空农村集体经济组织职权、侵蚀集体经营性资产、损害成员财产性利益等诸多不利后果。
在政策层面，2015年《深化农村改革综合性实施方案》确立了“政经分开”的改革目标。其法理基础在于，农村集体经济组织代表成员集体行使集体财产所有权，主要负责经济事务；村民委员会是基层群众性自治组织，主要负责公共事务和公益事业，两个组织在农村基层党组织领导下各司其职，相互配合，相互支持。因此，借助《村民委员会组织法》修改之机，其中有关村民委员会经济职能的内容应予删去，并将其职能范围限定于社会职能和政治职能。同时，农村集体经济组织如何支持村公共事务和公益事业，如何管理好集体所有的公共设施，也需要与村民委员会的职责相衔接。
四、
农村集体经济组织法人存续的特别性
农村集体经济组织以集体土地所有权为基础而建立，起着维护农村土地集体所有、落实农村基本经营制度的组织保障作用，也就带有明显的区域性（如乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织）。由此而决定农村集体经济组织法人存续上的特别性。
（一）农村集体经济组织法人设立的先在性
农村集体经济组织具有先在性。社团法人通常根据发起人协议，按照法律或章程规定的条件和程序设立。农村集体经济组织在设立上并非完全依据成员意志，且呈现出“先成立，后确认”的特征。农村集体经济组织自社会主义改造之时已经产生，最初表现为高级农业生产合作社和人民公社。伴随家庭联产承包责任制改革的实施，人民公社的经济职能逐步弱化。1983年《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》出台后，人民公社原本的职能被村民委员会等组织接管。学者认为，农村集体经济组织具有历史延续性的两大有力证明是：法律赋予农村集体经济组织经营管理财产的职能是延续的，并且农村集体经济组织的财产与成员这两大核心要素也是延续的。
因此，《农村集体经济组织法》第19条有关农村集体经济组织设立的内容，并不是对其在事实层面从无到有的过程的规定，而应理解为对其取得法人地位的规定。申言之，农村集体经济组织法人的设立更多体现的是“职能分离”的结果，即从乡镇人民政府、村民委员会、村民小组中分离出以行使经济职能为主的农村集体经济组织。
法人设立的本质是使一个事实上已经存在的或者正在形成的社会组织取得民事主体资格。农村集体经济组织法人的设立规范更需要结合其特性把握。《农村集体经济组织法》第22条规定了农村集体经济组织设立大会的表决事项以及设立登记机关，回应了长久以来学界对农村集体经济组织法人设立是否需要登记，以及登记机关为何的疑问。该法第19条第2款规定：“符合前款规定条件的村一般应当设立农村集体经济组织，村民小组可以根据情况设立农村集体经济组织；乡镇确有需要的，可以设立农村集体经济组织。”
该款引发的疑问在于，法律为何对不同层级的农村集体经济组织应否设立的表述不同？村一般应当设立农村集体经济组织，是因为村一级范围大、人数多，具有开展规模经营的优势，且农村基层党组织通常建立在村一级，具有一定的政治优势；村民小组可以根据情况设立农村集体经济组织，主要考虑的情况为，是否有大量的集体经营性财产需要经营管理，如只有土地等资源性财产，则没有设立组级农村集体经济组织的必要，可以由村级农村集体经济组织行使土地发包等职能；乡镇一级在确有需要的情况下才设立农村集体经济组织，是因为乡镇农民数量庞大，农村集体经济组织难以代行集体所有权。
（二）农村集体经济组织法人终止方式的有限性
《民法典》第68条规定，法人终止的原因包括法人解散、法人被宣告破产，以及法律规定的其他原因。农村集体经济组织作为特别法人，是否适用一般法人的终止原因，不无疑问。法人解散可分为自愿解散和强制解散，《民法典》第69条规定了自愿解散通常包括依权力机构决议、法人章程、合并或分立解散；强制解散包括依法被吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或者被撤销。《农村集体经济组织法》第25条第2款只规定了农村集体经济组织因合并、分立等原因需要解散的，依法办理注销登记后终止的情形。农村集体经济组织不能因其他事由自愿解散是由其职能的综合性所决定的；如农村集体经济组织出现违法经营等行为，实践中通常通过责令改正或者处分、罢免农村集体经济组织负责人的方式处理，也不必让其强制解散。
农村集体经济组织是否具有破产能力，是学界争议已久的问题。从立法史上看，《农村集体经济组织法（草案）》（一次审议稿）第6条第1款曾指出，“农村集体经济组织不得破产”。这里一锤定音地否认了农村集体经济组织的破产能力。然而，该款在二次审议稿和最终出台的法律文本中，表述上改变为“农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定”。有学者据此认为，法条表述的转变意味着破除了农村集体经济组织不得破产的壁垒。
所谓“不适用破产法律的规定”，究竟应被解释为农村集体经济组织不具有破产能力，抑或其只是不适用企业破产的相关规则，仍有待澄清。持农村集体经济组织不得破产观点的学者主要是根据农村集体经济组织职能与财产的特殊性加以论证。在职能上，农村集体经济组织具有经济组织与社会组织的双重职能，需要持续为成员提供服务和保障，不能因破产使其主体资格归于消灭。在财产上，农村集体土地是保障集体成员生产生活的基本条件，且农村土地属于集体所有，不得转让，如允许农村集体经济组织破产，那么土地所有权的变动势必会影响土地的公有制属性。
持农村集体经济组织具有破产能力的观点又可分为两类。一是破产终止重建论。学者认为，农村集体经济组织终止不妨碍集体所有权的行使，可由村民委员会或者村民小组代表行使集体所有权，且农村集体经济组织终止后可以重新设立。二是破产免责却不终止论。该观点认可农村集体经济组织适用破产重整与破产和解程序，并通过借鉴个人破产或者市政破产制度，只强调农村集体经济组织在破产清算中的债务清偿与免除，不认可发生法人终止的后果。
首先需要回应的是农村集体经济组织法人能否因破产而终止？这一问题可以拆分为以下两个问题。
其一，破产导致集体财产转移是否会破坏集体所有制？农村集体经济组织虽然不是集体财产的所有权人，但农村集体经济组织与农民集体之间构成法定的代表关系，农村集体经济组织因经营活动所负债务自应用集体财产偿还。《农村集体经济组织法》在责任财产中排除了非经营性资产和资源性资产，农村土地等公有制专属财产不因破产而转为私有。然而，即便经营性资产的转移不会动摇集体所有制，却承担着对成员基本生活保障的重要作用，农村集体经济组织因破产失去提供公共服务与保障成员基本生活的资金，从而影响成员的生存利益。
其二，农村集体经济组织破产终止后，其职能如何延续？如果认为农村集体经济组织终止后，其职能由村民委员会或者村民小组行使，意味着又从“政经分开”模式退步到此前的“政经合一”模式。如果认为农村集体经济组织终止后可以重建，则与现行法的规定不符。《农村集体经济组织法》中并无有关农村集体经济组织重建的规范，同时第21条规定，农村集体经济组织名称中需要包含所在县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇、村或者组的名称，表明农村集体经济组织具有特定的地域性，破产后新的农村集体经济组织无法设立。因此，农村集体经济组织破产终止后，即宣告该特别法人的一切功能在该地域内永久丧失，将深刻影响农村集体所有制的实现以及众多利益相关者的权益。
其次需要探讨的是，农村集体经济组织可否适用破产但不终止规则。就农村集体经济组织对破产重整和破产和解的适用而言，应当注意到，企业之所以能够通过破产重整和破产和解免于破产清算，主要是遵循商业逻辑，即通过业务修复、解决未来融资问题等手段形成一套转机战略，使企业转危为安。债权人若整体上能得到大于破产清算的偿付，自会倾向于选择破产重整或破产和解程序。
但是，农村集体经济组织本身不是纯粹的市场主体，其财产的公有性和成员的封闭性使其在破产重整时很难真正获得转机，债权人也因此缺乏相应的激励。因此，寄希望于破产重整或破产和解程序使农村集体经济组织有效调整债务、恢复经济状况的观点并不现实。就对市政破产制度的借鉴而言，该制度本是美国对地方政府应对债务危机所作的规定，在适用对象上，农村集体经济组织为私法人，不同于基于公共目的设立的政府机构等公法人，且为农村集体经济组织构建该制度的成本不可估量。就对个人破产制度的借鉴而言，各国对个人破产债务免除的次数规定不同，如允许农村集体经济组织反复使用破产债务免除，则可能滋生其逃债行为；如为其债务免除设定限制，最终依旧会发生农村集体经济组织终止的后果。因此，适用破产但不终止规则对农村集体经济组织尚无适用空间。
最后，农村集体经济组织有无破产能力的争论背后，反映的是两种法政策的选择。如肯定农村集体经济组织的破产能力，实际是倾向于将农村集体经济组织视为一个普通的市场主体，并鼓励其参与各类市场竞争。如否认其破产能力，则是更强调对集体所有制的坚守和对成员利益的保护。《推进乡村全面振兴的意见》强调：“因地制宜发展新型农村集体经济，严控集体经营风险和债务。”这表明农村集体经济组织应当尽可能远离市场风险和债务。
从《农村集体经济组织法》规范本身来看，该法第25条第2款只承认农村集体经济组织因合并、分立终止，而合并与分立的特点在于，同一地域的农村集体经济组织职能能够继续行使，由此也反映出，立法者并不支持农村集体经济组织终止后相关职能也停止行使的后果。除此之外，该法第6条第3款允许农村集体经济组织设立市场主体，就是为了通过设立次级法人的方式避免农村集体经济组织直接参与高风险经营活动而承担超出其承受能力的债务。综上，对农村集体经济组织的市场化认识应当趋于谨慎和保守，否认其破产能力更符合既有法律与政策的意旨。
五、
结语
作为特别法人，农村集体经济组织既具有管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济等职能，还具有服务成员的职责，并不是单纯的以营利为目的的市场主体。《农村集体经济组织法》总体上较好地反映了作为特别法人的农村集体经济组织的特性。
不过，在“宜粗不宜细”的立法技术下，难免存在部分规定不明确之处，而这部分内容就需要结合农村集体经济组织的特性进行解释论上的调适。其中，有关农村集体经济组织法人成员的条款，应当基于成员身份的无偿性、封闭性、唯一性，以及成员权的保障性进行理解；有关法人财产的条款，应当基于财产的历史性、公有性进行适用。
此外，农村集体经济组织在内部治理方面需要把握好自治的边界，成员大会的人员构成及表决方式等不能基于自治而异于法律规定，外部定位方面尤其需要处理好农村集体经济组织与村民委员会的“政经分开”的关系。对于农村集体经济组织的终止问题，应当否认其破产能力。
