最高法会议纪要：人民法院可以结合个案案情对原告诉讼请求作一定的穿透理解
最高人民法院行政审判庭法官会议纪要
案情摘要
甲电厂为国有企业，曾以其所有的房屋作抵押向银行借款, 但未能按约偿还，后乙公司取得了该笔债权。此后，甲电厂进行改制，职工代表大会通过《甲电厂改制方案》，其中载明了相关资产处置预案。甲区政府批复同意《甲电厂改制方案》，其中包括同意按法定程序拆除公有建筑物。后甲电厂的房屋被拆除，但并无有效证据证明系甲区政府具体组织实施了拆除。乙公司提起行政诉讼，诉请确认甲区政府依据批复拆除房屋的行为违法。
法律问题
当事人诉请确认行政机关依据批复拆除房屋行为违法，并未直接针对行政机关作出的批复提出诉请，是否可将批复认定为案件诉讼标的？批复本身的可诉性如何认定?
不同观点
甲说：案涉批复构成本案诉讼标的，具备可诉性
行政诉讼有别于民事诉讼，具备客观诉讼的相应属性，审查范围并不完全拘泥于原告的诉讼请求和理由，出于实质化解纠纷、更好保护当事人合法权益等因素考量，结合案件实际可以对原告诉讼请求作穿透理解。
乙说：案涉批复不构成本案诉讼标的
在当事人的诉讼请求已经明确的情况下，人民法院应针对其诉讼请求进行审查，不宜作扩大理解。针对行政决定和行政实施行为，当事人有选择起诉的权利。
法官会议意见
采甲说
行政诉讼兼具主观诉讼和客观诉讼的属性。在我国当前的行政诉讼实践中，原告方因自身诉讼能力普遍相对较弱，对法律的理解有所偏差，故而其起诉状中载明的诉讼请求往往有失精准、恰当。对此，人民法院在确定诉讼标的时，不必完全拘泥于原告方在起诉状中对诉讼请求的描述，而是可以基于有效监督依法行政、实质化解纠纷、更好保护当事人合法权益等因素考量，结合个案案情对原告方的诉讼请求作一定的穿透理解。
意见阐述
当事人提起行政诉讼，必须符合法定起诉条件方能获得法院受理和实体审查。根据《行政诉讼法》的相关规定，法定起诉条件包括原告资格、被告资格、诉讼请求、事实根据、受案范围、管辖等多方面内容。在应然层面，各方面内容之间存在受案范围----原告资格----被告资格----请求权基础----起诉期限的诉讼逻辑排序。一方面，受案范围是起诉条件审查环节第一顺位的审查要件，如果案件本身不属于行政诉讼的受案范围，则根本无须进一步讨论原告资格、被告资格、请求权基础等后续要件；另一方面，对受案范围的审查首先需要明确当事人针对行政机关的何种行为提起诉讼，而对被诉行为的框定又与对当事人诉讼请求的理解和认定存在直接关联，就此而言，可以认为只有准确理解和认定当事人的诉讼请求，人民法院对是否受理起诉才具备判断之基础。
一、当事人对行政决定和行政实施行为的起诉选择权
行政事实行为一般可分为两种类型。一种可以称之为单纯的事实行为，比如，国家机关工作人员针对相对人实施的殴打、虐待行为，行政机关在缺乏执行依据的情况下对相对人实施的暴力强拆行为等，此类事实行为并无相应的行政法依据，属行政主体自行决定实施的单纯事实行为。另一类事实行为，属于对先行存在的行政决定的执行行为，其具备相应的行政法依据（当然，作为执行依据的行政决定本身是否合法，则属另一法律关系）。行政主体实施行政决定的行为，实则是为兑现先行行政决定的行为。换言之，除非行政主体超范围实施，否则可以认为该类事实行为的具体内容已被先行的行政决定所框定。实施行为与行政决定之间，存在密不可分的联系。比如，《城乡规划法》第六十五条规定：”在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。乡、镇人民政府根据该条规定对违建相对人作出责令限期拆除决定，违建相对人逾期未自行拆除的，乡、镇人民政府组织实施了强制拆除。其中，责令限期拆除决定属于行政决定，而乡、镇人民政府具体实施的强拆行为，即属于执行该行政决定的行政实施行为。
可诉的行政行为必然是会对相对人权利义务产生实际影响的行政行为。就行政决定而言，由于其本身即属于行政主体运用行政权设定、变更、消灭或者确认特定或不特定相对人权利义务的行政行为，属于在法律层面对相对人权利义务的处分，故如无明 确法律规定将其排除在行政诉讼受案范围之外，对其可诉性一般 应予认可，且亦较易判断。就行政实施行为而言，受行政决定的限制和影响，同时还受实施行为是否超越行政决定扩大损失范围 的影响，故关于其是否具备可诉性，必须同时考虑行政决定内容及实施行为本身对当事人权利义务产生的影响进行综合判断，需要具体问题具体分析，而不能作出当然认定。
实践中，针对相对人的特定权利义务关系（比如特定建筑物的拆除与否），既有对其在法律上作出处分的行政决定，又有对 其在事实上作出处分的行政实施行为。由于该行政决定和行政实 施行为均对相对人的权利义务产生了实际影响，因而应当允许相 对人对被诉对象进行选择，相对人可以结合案件实际，着眼于最 有利于维护自身的合法权益，依法选择确定起诉行政决定或行政实施行为。
在此，以《行政强制法》关于行政强制执行的相关规定为例，作进一步阐释。根据《行政强制法》第三十四条至第三十八 条、第四十四条等规定，一套完整的行政强制拆除违法建筑程序 具体包括作为基础行政行为（执行依据）的限拆决定、强制执行决定、具体实施的强制拆除行为。其中，限拆决定和强制执行决定属于行政决定，强制拆除行为属于行政实施行为。限拆决明确的违法建筑的所有权人、认定建筑物违法的事实及依据,违 法建筑的所有人或搭建人负有拆除违法建筑的义务等内容，属于针对相对人对建筑物相关权利义务关系的法律处分，构成后续强 制拆除行为的执行依据。强制执行决定以相对人在限拆决定确定的拆除期限内无正当理由逾期未履行拆除义务为前提，同时该决 定又是后续强制拆除行为的前置行为，强制执行决定一经作出， 即具有强制力和执行力。经公告限期相对人自行拆除后，相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼又不拆除的行政机关依法对其实施强制拆除，该强制拆除行为属于对限拆决定、强制执行决定的具体执行和实施。在上述一整套程序中限拆决定、强制执行决定对特定建筑物作出了法律上的认定和处分，强制拆除行为直接针对特定建筑物进行了事实处分（拆除）, 上述三种行政行为针对相对人的同一权利义务关系均作出了处 分、产生了实际影响。在此情况下，相对人如欲维护自身针对该特定建筑物的权益，可以依法选择起诉其中的某一行政行为。这里需要特别强调的是，实践中有观点认为，强制拆除行为属于对前序限拆决定、强制执行决定的执行和实施，因其内容已被前序法律行为所框定，故强制拆除行为本身不再对相对人的权利义务产生新的影响，应认定为不可诉的行政行为。这一观点难以成 立，因为强制拆除行为直接导致特定建筑物的灭失，由此进一步 导致相对人依附在该建筑物上的相关权利或一并归于灭失或转化 为请求权，其权利义务已经受到实际损害。认为强制拆除行为好 相对人的权利义务不产生影响，既有违一般认知，也缺乏法理支 撑。实际上，强制拆除行为本身还需遵循法定程序，且在拆除过 程中亦可能超出前述法律行为的界限造成超范围损失，因而也有 必要将其纳入司法审查范围。总之，不论是行政决定还是行政实施行为，只要该行政行为 对相对人的权利义务产生了实际影响，在法律并未明确将其排除 在受案范围之外时，均应允许相对人依法对其提起行政诉讼，以维护自身合法权益。一方面，人民法院应当正确判断行政行为尤 其是行政实施行为的可诉性，将对相对人权利义务产生实际影响 的行政行为依法纳入审查范围，防止违法限缩诉权；另一方面， 在相对人的诉讼请求明确指向特定行政主体实施的特定行政行为 时，人民法院亦要尊重相对人对被诉行政行为的选择权，不得不 当引导甚至要求相对人变更对被诉行政行为的选择
二、人民法院对原告方诉讼请求的合理解读
如前所述，在行政诉讼中，对诉讼请求的理解直接关乎诉讼标的的确定，进而关乎起诉是否符合起诉条件，同时也会对实体裁判结果产生实质影响，故而对诉讼两造均具有重要意义。我国 《行政诉讼法》自1989年颁布至今，已实施了三十余年，这期间 行政诉讼的理论、制度和实践均取得了巨大发展。但不可否认的 是，与域外具有一两百年行政诉讼发展史的部分国家相比，我国 的行政诉讼尚处于成长期。抛开行政诉讼理论和行政诉讼制度不说，单就行政诉讼实践而言，由于公民、法人和其他组织对行政 诉讼法律制度的认知和了解仍有较大提升空间，故原告方在提起 行政诉讼时，往往仅笼统提出自身合法权益遭受行政权侵犯，要 求行政主体承担相应责任，但却难以准确选定被诉行政主体，或 者对涉嫌侵权的行政行为描述模糊等，这从实践中有大量案件被 人民法院以错列被告且拒绝变更、诉讼请求不明确、起诉缺乏事实根据等为由裁定驳回起诉即可见一斑。支持、监督行政机关依法行政，维护人民群众合法权益，均是我国行政诉讼的制度目的和价值追求，对此应该统筹兼顾，而不能有所偏颇。鉴于当前我国法治事业和行政诉讼发展所处的 阶段性特征，人民法院的行政审判必须立足我国国情，用历史的、客观的眼光看待行政机关的行政行为和人民群众的行政诉讼行为。一方面，对被诉行政行为仅存在一定瑕疵，但并未影响实体处理结果的，可适当放宽司法审查标准，在总体上认可其合法 性；另一方面，行政审判在以适当容忍的眼光看待行政行为, 也必须至少以同等程度的容忍看待人民群众的行政诉讼行为，特别是考虑到个案中作为个体的原告方在强大的行政机关面前，本身即已处于相对弱势地位，行政审判更应该向其适度倾斜，更加|容 忍其不规范之处，更好保护其合法权益，着力实现实质正义。回到本案所折射出的诉讼请求理解问题。如果仅存在单一行政行为，原告方在起诉时没有选择空间，人民法院亦能较易明确 被诉行政行为；如果同时存在影响原告方同一权利义务的行政决 定和行政实施行为，原告方明确选择起诉特定行政机关所实施的 特定行政行为，此时人民法院应尊重原告方的选择，依法受理、 审査该被诉行政行为。上述两种情形应均无争议。但当同时存在 行政决定和执行该行政决定内容的行政实施行为，且该行政决定 和行政实施行为均对原告方的同一权利义务产生实际影响，而原 告方对诉讼请求的描述较为模糊，如仅笼统指向行政侵权纠纷, 或笼统要求行政机关承担法律责任等，此时便涉及人民法院通过 合理解读原告方的诉讼请求，准确框定被诉行政行为的问题。
第一，合理解读诉讼请求具备法理依据。
作为一种独立于民事诉讼的诉讼制度，行政诉讼从产生之初就具有了监督行政机关 依法行政和维护行政法律秩序的客观功能，这种客观功能来源于 法院对行政行为合法性的全面审査，而不完全拘泥于原告方的诉讼请求。实际上，原告方的诉讼请求与被诉行政行为的合法性之 间可能存在一致性（以撤销诉讼中居多），也可能存在不一致性, 甚至不一致性的情况相对居多。此时，在原告方的诉讼请求之外，法院如果在审查过程中发现行政行为存在其他方面违法的， 也要作出相应判断，这必然会“溢岀”原告方的诉讼请求。行政诉讼所具备的这种客观诉讼属性，为法院结合个案实际对原告方 的诉讼请求进行合理解读提供了法理依据。
第二，合理解读诉讼请求有利于更好保障人民群众合法权益。
如前所述，鉴于目前我国行政诉讼实践的发展状况，原告方 在起诉时对诉讼请求描述模糊等情形较为常见，可以说在我国当 前，对相当数量的提起行政诉讼的原告方而言，其明确的认知范 围往往仅限于政府方侵犯了自身的合法权益，政府方对此应该承 担法律责任，予以赔偿或补偿等，至于行政决定和行政实施行为 的区分、谁行为谁被告的原则、一行为一诉的规则、对权利义务 产生实际影响的标准等，凡此种种多超出了普通原告方的一般认 知范围。在这一背景下，行政诉讼在理解诉讼请求、框定被诉行 政行为方面要求得越精细，实则离人民群众对通过行政诉讼实现 公平正义的期待越远，此种状况无疑有违《行政诉讼法》切实维 护人民群众合法权益的立法宗旨。
第三，合理解读诉讼请求有利于更好监督行政机关依法行政。
实践中不乏行政机关作出行政决定后，实际实施该行政决定 的主体不明或缺乏证据证明的案件，这在强拆类案件中尤为常 见。在此类案件中，原告方直接面对的是强拆行为，故其往往诉 请要求行政机关就强拆行为承担法律责任。此时，人民法院可能 会认为直接导致特定建筑物灭失的乃强拆行为，但因并无证据证 明系作出行政决定的行政机关组织实施了强拆行为，故原告方的 起诉缺乏事实根据，并据此裁定驳回起诉。此一裁判方式在表面 上看具备逻辑自洽性，但实则有苛责原告方诉讼能力的就案办 案、机械司法之嫌，并可能变相鼓励少数行政机关为逃避司法审 查而更多进行“偷袭式”强拆、委托其他组织强拆等非法行为。 实际上，如果行政机关已经针对特定建筑物作岀了明确的行政决 定，其即应承担该行政决定所可能造成的法律后果。如果原告方 就强拆导致特定建筑物灭失的后果向该行政机关提出诉求，人民 法院对此应予支持，而不宜机械理解原告方的诉讼请求，人为割断行政决定与特定建筑物灭失后果间的关系。
第四，合理解读诉讼请求有利于实质化解行政争议。
2014 年修改后的《行政诉讼法》将“解决行政争议”纳入立法宗旨。“解决行政争议”同样要求人民法院在行政审判过程中，不能完 全拘泥于原告方的诉讼请求来确定案件的审理范围，不能对凡存 在诉讼请求模糊等情形的案件皆不予实体审理，而是应该通过积 极释明和合理解读，依法受理、审査行政争议，着力实现争议的 实质化解。
第五，对诉讼请求的解读必须在“合理”范围内。
人民法院 通过合理解读诉讼请求框定被诉行政行为，必须以原告方的诉讼 请求能够涵盖相关的行政主体和行政行为为基础。所谓“合理解读”，主要是指解读过程符合逻辑规则，通过逻辑推演所得出的 结论符合案件实际和社会一般人的预期。换言之，人民法院不得将明显不属于原告方诉讼请求涵盖范围的行政主体及其实施的行政行为纳入解读范畴、框定为被诉行政行为。
三、行政机关针对国有企业改制类批复的可诉性
在行政诉讼领域，行政行为的可诉性至少包括三方面含义：一是对该行政行为的相对人而言，其得针对该行政行为向法院提 起行政诉讼，法院不得以不属受案范围为由拒绝受理；二是对法 院而言，如果相对人的起诉同时符合其他起诉条件，法院得（必 须）对被诉行政行为依法进行审查；三是对作出该行政行为的行 政机关而言，其必须就该行政行为接受法院的司法审查，而不得以不属受案范围为由进行抗辩。大多数存在行政诉讼制度的国 家、地区，尚无将所有行政行为均纳入司法审査的制度设计，司 法对行政行为进行有限范围的审查可谓行政诉讼之基本规律之一。根据《行政诉讼法》第二条第一款、第十二条、第十三条的 规定，考察特定行政行为是否属于受案范围，首先需确定其不属 于《行政诉讼法》第十三条所规定的排除范围。在此基础上，还 需进一步考察该行政行为是否会侵犯公民、法人或其他组织的人 身权、财产权等合法权益，也即《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项所规定的 是否会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响。质言 之，可诉的行政行为必然是会侵犯公民、法人或其他组织合法权 益的行政行为，也即会对公民、法人或其他组织的权利义务产生 实际影响的行政行为。实践中，行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜 当然认定为可诉或不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或 其他组织的权利义务产生实际影响。在本案例中，甲区政府针对 甲区热电厂作出的涉国有企业改制的批复构成案件诉讼标的。在 此基础上，认定案涉批复是否具备可诉性，还需进一步考察其对 乙公司的权利义务是否会产生实际影响。具体而言，甲区政府针 对案涉房屋作出了明确批复，即同意按法定程序拆除。正是由于 甲区政府作岀的批复，案涉房屋才最终被拆除，该批复属甲区政 府行使行政权的法律行为，对案涉房屋产生了处分效力，并最终 导致案涉房屋被拆除，以及乙公司所主张的对案涉房屋享有的抵 押权灭失。由此可见，甲区政府作出的案涉批复会对作为利害关 系人的乙公司的权利义务产生实际影响，因而可以认定为可诉的 行政行为。与此同时，在审查行政机关针对国有企业改制，以及针对 国有资产等作出的各类批复是否具备可诉性时，除需考量其是否 会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响外，还需注 重分清行为的性质。如案涉行为是行政机关履行岀资人职责的 行为，则其在性质上属于民事行为，当然不具备行政诉讼的可诉性；如案涉行为是行政机关行使行政管理职责的行为，在性质上即属于行政行为，符合行政诉讼对审查对象在行为性质上的法定要求。
来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》
