我国农村拆迁安置房属性及相关法律问题初探
论文提要：
随着我国社会发展的进步和农村城镇化进程的推进，越来越多的农村集体土地及地上房屋被征收，随之而来也产生了有关涉及农村拆迁安置房权属及转让等方面的争议。我国征收拆迁政策各地标准不同，对拆迁安置房的管理规范也缺乏统一标准，现行民事法律规范中对农村拆迁安置房的权属认定及交易规则也不明确，因此在实践中出现了不同的裁判结果。笔者认为对农村拆迁安置房属性研究不仅事关被拆迁农民个人权利如何保护及实现，更有关地方政策如何在相对统一的框架下制定实施、从而建立起完善的市场标准和法律规则，为加快我国城镇化进程提供法治保障。笔者主要针对上述问题提出加以分析，以供参考。本论文共计约6600字。
创新观点：
农村拆迁安置房上可以实现所有权和居住权的权属分离，享有居住利益人请求所有权人分割其对拆迁安置房享有的财产利益时，应当按照现时市场价格予以补偿，允许其同时放弃居住权益。同时应当允许农村拆迁安置房上市自由交易，使其作为被拆迁农民的可获得的有利资本要素加快融入城镇化进程中去。
以下正文：
一、农村拆迁安置房的由来
《土地管理法》中规定我国土地分为集体所有和国家所有，集体所有土地使用权一般情况下不允许进行出让、转让或用于非农建设。但为适应我国经济社会发展的需要，在当前国有土地利用空间不足的情况下，通过国家征收将农村集体所有的土地转化为国有土地成为通常做法。而我国集体土地上的房屋拆迁是指，国家相关行政机关将位于集体土地上的建筑物、构筑物及其附属设施予以拆除，并对其所有权人进行补偿安置的现象。[1]现行对于集体土地及其地上房屋征收补偿的模式主要有货币补偿以及产权置换，农村拆迁安置房便是产权置换的一种。我国现行法律规定农村宅基地的获得是以集体经济组织内的户为单位，同时宅基地上自建房的权属一般登记在该户户主名下。农村拆迁安置房作为对原宅基地上自建房的产权调换，本质上保障的是该自建房上户内人口的居住权。
二、农村拆迁安置房特点
（一）拆迁安置房主体具有特定性
在征收集体土地过程中，拆迁安置房作为对原宅基地使用权和自建房所有权的替代补偿，延续了获得资格身份上的特定性，即属于集体经济组织内成员。因而，有学者认为：只有集体经济组织成员才有资格获得拆迁安置房的所有权。[2]但是在实践中，各地因为征收补偿政策各异，加之房屋交易因素，有些非集体经济组织成员也能成为拆迁安置房的所有权人，因为缺乏明确的法律规范，因而我们在下文中还将就拆迁安置房的所有权权属进行探讨。
（二）拆迁安置房具有社会保障性
土地是我国农民赖以生存的重要物质资料，在集体所有土地上成立的宅基地使用权及在上建立的房屋使得农民居有定所，拆迁安置房使得农民的居住安全得以延续保障。同时，因为农村拆迁安置房带有政策优惠性，价格一般低于市场上普通商品房价格，使得被拆迁人支付的对价相对较低，带有一定的倾向照顾色彩。
（三）拆迁安置房暂未办理产权登记
由于历史原因，我国城市郊区及农村不动产登记尚在完善阶段，因征地拆迁而取得的农村拆迁安置房目前也未能办理不动产登记。但根据我国《物权法》的规定，因政府征收行为导致无权设立、变更或消灭的，自政府征收决定生效时发生法律效力。政府将拆迁安置房交付时，被拆迁户即取得房屋所有权。但因为缺乏明确的不动产公示，拆迁安置房常常在交易过程中使得善意相对人并不能如期取得房屋所有权。
三、农村拆迁安置房所占土地性质
原先在集体经济组织内部，村集体成员通过划拨取得宅基地使用权，并顺次取得在宅基地上自建房的所有权，这种房地一体的确权方式因为集体经济组织的相对封闭性而变得更加紧密。农村拆迁安置房作为原自建房拆迁的替代补偿，在产生原因上就延续了这种原先依附于集体经济的内部性及组织性。从平向转移的角度看拆迁安置房所占土地性质，其应与原自建房所占土地性质相同，亦属于集体所有性质的土地，被安置农民亦是通过划拨的方式取得土地使用权。然而，目前各地征收补偿政策各异，对农村拆迁安置房的建设，多为通过政府统一规划用地进行成片新建，但是新建的拆迁安置房因为地块选择不同，有的土地性质仍为集体所有，有的土地性质转变为国家所有。本文将旨在讨论土地性质仍为集体所有的情形。
四、农村拆迁安置房权属认定
从产生基础分析，农村拆迁安置房权属依赖的是原农村宅基地使用权及原自建房所有权。因此，理清三者之间的概念，有助于我们清晰农村拆迁安置房权属认定的路径。
（一）宅基地使用权权属
宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权，性质上属于用益物权。我国法律规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。我国对于农村集体土地上宅基地使用权有着严格的管理，集体成员建房要办理相关的手续且需在经批准的面积范围内。原则上宅基地使用权应遵循“一户一宅”，每户由户主作为户内代表办理建房登记，户内人口要想增加宅基地面积必须达到分户建房的条件。一份宅基地使用权保障的可能是多个主体的住房权益。根据我国《物权法》第103条规定：“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有”，这种家庭成员共享的用益物权应当属于共同共有。
（二）宅基地上自建房所有权权属
我国关于农村宅基地上房屋的确权工作尚处于摸索推进阶段，登记制度还不完善，依靠不动产登记制来确定所有权人的方法还不现实。有观点认为，[3]根据我国《物权法》的相关规定以及实际现状，在认定农村宅基地上房屋所有权归属方面可以结合以下几点：1、农村宅基地房屋经过土地改革予以登记的，在此登记之后没有重新建造、予以翻新建造、改建扩建的且之后没有取得农村宅基地使用权登记的，以土地改革时所登记的相应权利人为房屋的所有权人；2、农村宅基地上房屋经过宅基地使用权登记的，在办理登记之后没有重新建造、翻新建造、改建扩建的，房屋权利人的确定依据为宅基地使用权登记证上载明的信息；3、农村宅基地房屋经过重新建造、翻新建造、改建扩建的，以家庭申请宅基地使用时提出申请的申请人和最终登记的宅基地使用权人作为宅基地房屋的所有权人。
（三）拆迁安置房的利益享有人
如上所述，农村拆迁安置房的设置因为延续了原先依附于集体经济的内部性及组织性，和普通商品房相比多了社会保障的色彩。对于被拆迁主体的住房保障及原享有的集体经济组织成员利益并不能因为征地拆迁而有所减损。因而拆迁安置房保障的不仅时其所有权人的利益还包括其他被安置人口的利益。在分析这个问题时，我们需要考虑就拆迁安置政策本身带来的影响。实践中，拆迁安置房的取得并不是原宅基地上自建房的完全等价物，尤其是最为重要的房屋面积并非等值替代。在拆迁给与安置房的过程中，计算一户享有的安置房面积大小的标准大致有如下两种：一种是以被安置人口数为标准，即俗称的“数人头”，[4]有人称之为“主体”补偿标准。在这种方式下，先以某种标准确定被拆迁户需要安置的人口数目，然后按照每一人口若干平方米的拆迁安置房的标准确定该户应当得到的安置房的面积。另一种是以被征收的农村住房面积或价值为标准进行安置补偿，即俗称的“数砖头”，有人称之为“客体”补偿标准。在这种方式下，首先确定被拆迁农村住房的面积，再以确定的公式计算出被拆迁农村住房的价值，这一价值即征收农村住房的货币补偿数额，然后以这个货币补偿金额与该户应得拆迁安置房的价值进行结算，多退少补。拆迁安置房总体来说并非完全的个体利益，而是以家庭为单位的利益总和，因而在原自建房转化为拆迁安置房的演绎过程中，凡是贡献了最终拆迁安置价值的家庭成员都应当享有拆迁安置房带来的收益。
（四）拆迁安置房所有权认定标准
所有权作为一种典型物权，具有排他性和独占性，作为农村拆迁安置房的所有权人拥有独立占有、使用、受益和处分的权能。但是如上所述，有些在拆迁过程中的被安置人口对该拆迁安置房也依然享有部分权益。他们可能既不是原宅基地上使用权人，也不是原自建房所有权人，例如在自建房修建好后从其他集体经济组织或者从城市嫁入的女性，他们的户口并未迁入，但是其已经在被拆迁地长期生活居住，在核准拆迁安置房房屋面积时，他们也被作为基数贡献了份额。虽然他们不能成为拆迁安置房屋的所有权人，但依然可以就他们享有的份额转换成经济价值要求房屋所有权人予以分割。
在具体确定拆迁安置房的所有权人时，应当结合上述宅基地使用权和自建房所有权的关系来看。和宅基地使用权须具有的身份属性不同，宅基地上自建房的私权性更明显，可以确定到特定的所有权人。并且在当前，我国对于宅基地上自建房的交易也在逐渐探索放开，在集体经济组织内部成员之间可以进行转让。固守传统的“房地一体”主义在处理农村宅基地使用权与土地之上自建房所有权问题时并不自洽，因为这会从根本上违反“一户一宅”的原则。因而从这个角度看，在权利归属上，宅基地使用权和自建房所有权并不完全重合，这也就导致了在确定拆迁安置房所有权人时，是采用宅基地使用权权属标准还是自建房所有权标准的问题。笔者认为拆迁安置的过程本质上是对一处宅基地上多名被安置人口的基本居住生存保障，应当主要以自建房所有权标准来认定拆迁安置房的所有权人。因为在我国当前的征收补偿模式下，土地被征收补偿与房屋被拆迁补偿作为两套单独的补偿体系是并行的，拆迁安置房在补偿方式中应当更偏向于对宅基地上房屋的补偿。
五、农村拆迁安置房买卖问题
（一）农村拆迁安置房有无身份资格限制
前文已经谈到农村拆迁安置房具有主体特定性，即应当具有集体经济组织内部成员资格。但笔者需强调的是，这应当做进一步解释，在从政府交付被拆迁人农村拆迁安置房的初次分配中，应当明确只有原集体经济组织成员才有资格获得，因为初次分配的功能是旨在解决失地失房农民的居住保障问题，因此有必要将初次分配的资格进行限定。而当被拆迁人获得安置房后，当其确认能够进入流通领域后，这时应当放开身份限制，尊重当事人意思自治，原集体经济组织外部的人也可以通过公平交易成为农村拆迁安置房的所有权人，这样有利于盘活市场经济。否则，农村征地拆迁带来的安置房只是一种原农村生态下自建房的空间转移，城乡二元结构依然根深蒂固，城镇化的进程并不能充分使农民真正获得有利资本融入城市发展中去。
（二）农村拆迁安置房能否交易
探讨农村拆迁安置房买卖合同效力，前提是确定其能否作为商品进行交易。上文所述，农村拆迁安置房具有主体特定性、社会保障性、暂未办理产权登记，但这并不能成为其能否作为商品交易的标准。我国法律对禁止流通物和限制流通物[5]做出了明确规定，违反法律规定进行此类物品交易的合同无效。农村拆迁安置房并不同于原宅基地上自建房，作为被拆迁人的私有财产，其实质上已经脱离了原先在集体经济组织内部与宅基地的紧密联系。在民法意思自治的领域，抛开政府固定年限内不得转让的政策限制，其本质上应当可以作为普通商品上市交易，只要加强对农村拆迁安置房的市场管理，是能够为被征地农民带来更加积极的利益的。
（三）影响拆迁安置房买卖合同效力因素
1.所占土地性质
上文所述，本文旨在讨论农村拆迁安置房所占土地仍为集体所有性质的情形。审判实践中，部分地方法院以农村拆迁安置房所占土地为集体土地，不能进行转让，从而认定买卖农村拆迁安置房合同无效。笔者认为农村拆迁安置房能否进行买卖应当在不涉及土地使用权因素下单独评价。农村拆迁安置房虽是原自建房居住功能的延续，但是原“一户一宅”的前提已经不存在，其所占用的土地性质虽仍为集体所有性质，但是被拆迁人已经不再拥有宅基地使用权，用确保集体经济组织的封闭性来约束拆迁安置房的自由交易，显得不太恰当。
2.政策约束期内不得转让
虽然各地多有政策规定，农村拆迁安置房在交付后固定年限内不得买卖，但是笔者认为并不能以此来否定房屋买卖合同的效力。《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）》第4条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”，因此，只有法律和行政法规可以用来评价合同效力。地方政府政策也不能作为判断买卖合同是否有效的标准。我们应当严格区分房屋买卖的负担行为和物权变动的处分行为。合同效力与物权能否实际发生变动属于两个概念，并且当前我国对于农村拆迁安置房的不动产登记暂未能办理，以不动产登记公示在确权阶段就已经产生阻碍。
3.无权处分
农村宅基地使用权人、宅基地上自建房所有权人、农村拆迁安置房所有权人这三个权利主体并非完全一致，甚至还有部分被安置人口这三者都不是，因而实务中经常出现农村拆迁安置房买卖因无权处分产生的纠纷。根据最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第 3 条第 1 款规定，当事人没有取得标的物的所有权或处分权，其对外签订的合同不因没有所有权和处分权而被认定为无效合同。
六、拆迁安置房分割问题
上文所述，拆迁安置房的保障居住利益主体非个人，而是原宅基地上一户内的所有居住人口。因而在实践中，分家析产、离婚时请求分割拆迁安置房的纠纷时有发生。在确定了拆迁安置房的所有权归属后，户内其他家庭成员有权就自己享有的财产利益进行分割不再赘述，实务中常常衍生出来的问题是，在其他家庭成员主张分割拆迁房财产利益时，应当采用何种计价标准。
在拆迁安置房的初次分配中，被拆迁户从政府手中的购买价格因带有政策优惠性明显低于市场价格，而在拆迁安置房上市交易的二次分配过程中，却是按照即时市场价格进行买卖。
笔者认为，拆迁安置房的分割问题应当类比买卖进行考量。在从政府交付拆迁安置房的初次分配过程中，家庭成员之间在政策上作为一个紧密的利益集体被统一安排，而当分割问题产生时，本身就已说明家庭成员之间共住共享的意思不存在，即其自身放弃了政府在政策上给与其居住安全的保障，这在法律上并不属于不可放弃的权利。既得权利可以允许当事人放弃，但是法律却不能强制要求当事人就可预期获得的利益进行放弃。
在拆迁安置房中的居住权是这些要求分割的家庭成员的既得利益，但是就拆迁安置房能上市交易获得收益的预期利益却不能强制要求他们予以放弃。因而在分割拆迁安置房时，应当就其在计算拆迁安置房面积中贡献的面积数按照现时的市场单价计算出其应享有的财产收益。在其获得分割带来的利益之后，其便不再享有在拆迁安置房屋中的居住权。
结语
我国城镇化进程的加快以及新发展格局的构建，在打破城乡二元体制下的原固有藩篱中必然会产生些许适用问题。农村集体土地征收即其上房屋拆迁带来的涉及农村拆迁安置房的矛盾纠纷，必须深入分析其自身属性，制定并完善相关法律规范，因地制宜制定地方政策的同时统筹把握总体思路、总体要求，为审判实践中处理涉农村拆迁安置房的权属认定、财产分割、买卖转让等相关法律问题提供精准指引，有效防范化解新农村建设中的矛盾纠纷，共同打造和谐、有序、高效的社会治理空间。
[1]崔建远主编：《房屋拆迁法律问题研究》，北京大学出版社，2009版，第222页。
[2]康武燕：《城镇居民在宅基地上的自建房被拆迁后，补偿的房屋归谁》，《中国土地》，2017年第7期。
[3]苏士中：《农村宅基地拆迁安置房屋买卖合同若干法律问题辨析——以司法判例为视角》，华东政法大学。
[4]洪云、陈岚君：“征地拆迁中的农村住房安置补偿制度研究“，《经济体制改革》2012年第3期。
[5]禁止流通物：国家专有的矿藏、水源，国家所有的或法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩床不得买卖，出租、抵押或者以其他形式非法转让。限制流通物：麻醉品、剧毒品、非军用猎枪、黄金等。
