住宅建设用地使用权到期后自动续期的规范设计——兼评民法典第358条 | 前沿
本文摘编自张素华、汪文张：《住宅建设用地使用权到期后自动续期的规范设计——兼评民法典第358条》，载《甘肃政法大学学报》2020年第5期。本文未经原文作者审核。
【作者简介】张素华，武汉大学法学院教授，中国民商法律网授权学者；汪文张，武汉大学法学院博士研究生。
深圳、温州和青岛等地住宅建设用地使用权到期事件的发生，使得住宅建设用地使用权到期后如何续期的问题引发了社会各界的密切关注。一方面，现行法律规定语焉不详；另一方面，各地实践做法不一且不少地方该问题处于搁置状态，温州地区“两不一正常”的做法则可能引发极坏的示范效应，激起老百姓对无偿无限期续期的期望。《民法典》第359条对住宅建设用地使用权到期后的续期问题，仅增加“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”，对该句话究竟该做何解释？是否意味着有偿续期一锤定音？如果是有偿续期，具体应当如何操作？对此，武汉大学法学院的张素华教授和汪文张博士研究生在《住宅建设用地使用权到期后自动续期的规范设计——兼评民法典第358条》一文中，以有偿续期为前提，探讨续期的规范设计。
一、
住宅建设用地使用权与非住宅建设用地使用权应一体设计
住宅建设用地使用权续期制度已经形成了较多的理论成果，非住宅用地续期问题的研究却呈现碎片化局面。究其原因，一是住宅用地使用权续期关乎民生，二是住宅建设用地使用权续期需要在保护公民权利和维护土地公有制之间进行利益权衡。但是，土地有偿使用制度全面建立于20世纪90年代，大量土地均按照法定最高年限予以出让，非住宅建设用地使用权将于20年后迎来大规模的到期潮，亟待建立完善的制度以应对实践之需。此外，工商业发展更新换代快，续期时将面临较多变数，制度设计在维护稳定预期的同时又要不乏灵活性，对立法技术和理论支撑的要求更加严苛。
因此，非住宅用地使用权续期立法也因问题的复杂多变和现实的急迫需要而提上日程。为避免矛盾与冲突，非住宅用地的到期问题应与住宅用地续期问题一并规定，但在具体制度设计上应当进行差异化的立法安排。
二、
续期应以有偿续期为基本原则
从立法的进程来看，在对待是否有偿续期的问题上，立法态度存在反复。《物权法》未规定续期费用，《城市房地产管理法》规定续期时要求支付土地使用权出让金，现行的《土地管理法》也坚持国有土地有偿使用制度。《民法典物权编》在《物权法》规定的基础上增加了一句话:“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”，是否意味着有偿续期一锤定音，学者间对此有不同看法。就中国当下而言，建设用地使用权有偿续期更符合中国国情，也更符合建设用地使用权的权利属性。
同时，无偿续期存在不可克服的理论障碍。第一，如果将自动续期理解为无偿续期，意味着永久性的土地使用权将和土地所有权没有差异，这种变相的土地私有化，有违土地公有制的社会主义理念。第二，无偿性将影响国家财政收入与土地制度的稳定。第三，无偿续期不利于社会的进步和稳定，可能引发不劳而获、坐享其成的惫懒心态，加大贫富差距，影响社会和谐稳定。第四，一律无偿续期将增加地方政府的策略行为，例如，地方政府为了增加土地出让收入，会策略性地将所有居住建设用地使用权都延长至70年，以获取更高的土地出让金。第五，无偿续期规则将支付不同年限土地出让金的使用权人同等对待，违反了宪法对合法私有财产的平等保护原则。
三、
有偿续期为原则，不予续期为例外
“自动续期”不意味着必然续期。应当以有偿续期为原则，一般情况下，只要没有充分必要的理由，土地所有人就必须准予续期，本质上使土地所有权人负担了在住宅建设用地使用权期满后，针对使用权人的续期申请，继续出让住宅用地的强制缔约义务。但是该强制缔约义务并非绝对，住宅建设用地使用权期限较长，期限届满续期时可能与城市发展规划不符，为了公共目的，进行充分考证后，也应允许不予续期例外的存在。
为了防止不予续期例外被滥用，首先应当严格限制其适用范围，即基于公共利益需要，其具体内涵应包括交通、能源、水利建设、市政建设以及社会福利等方面。其次，从程序上予以规范和保障，且对不予续期的土地使用权予以充分必要的补偿，实行补偿标准的市场化。最后，不予续期决定必须是经过正当性程序评价的结果，应当保证“事前公告”“事中参与”和“事后监督”。
四、
建筑物所有权人对于土地的关系为共同共有
对于土地的关系采取共同共有说比较符合实际，也有利于土地续期规则的制度设计。我国建设用地使用权的本质具有高度的“类所有权”性质，将其看作建设用地使用权的共有，并无不可。同时，此种共有应属共同共有。对土地使用权的共有是基于对地上建筑物享有的所有权，也即业主身份，而非基于建筑物区分所有的份额大小，土地使用权共有人间结合状态紧密，只能整栋楼的区分所有权人共同开发、利用土地，使用期限届满共同决定续期事宜，而非按份额划分各自的土地权利范围。区分所有权人无权请求分割基地和单独转让基地，当建筑物区分所有权人转让房屋所有权时，其他业主不享有按份共有下的优先购买权，受让人因取得业主身份而当然共同共有土地使用权。
五、
续期的申请主体为业主大会，不予续期的业主享有回购请求权
业主共同共有土地使用权，故应通过业主大会共同管理土地利用和续期事宜。同时，由于业主大会仅为决策机构，所以具体的续期申办事宜应由业主委员会进行，例如，负责执行业主大会的决议事项、提出续期申请并准备续期材料。这一安排主要基于以下四点考量。第一，建筑物区分所有权人与土地的共同共有关系决定了对涉及建筑物的处分问题应由全体业主决议决定。第二，《民法典》赋予业主大会特别法人的地位，也使得其具有申请的主体资格。第三，业主大会通过决议来决定是否续期，尊重了业主的意思自治，同时可以更有效地化解矛盾、统一思想。第四，续期不仅是一个登记的问题,还有许多烦琐的后续手续需要办理,充分发挥业主大会和业主委员会的职能是有效的解决途径。
同时，应当为拒绝续期的业主设置救济措施，赋予其回购请求权。政府作为回购主体，应设有专项资金予以支持。回购时应当参考市场标准对房屋进行补偿，回购的房屋还需再次回归市场进行交易。
六、
续期的期限与次数
对于续期的期限，应当在建筑物的安全存续年限内选择较长的续期期限，理由如下：（1）较长的续期期限能够有效减少决议次数，实践中更具可操作性；（2）有利于贯彻绿色原则，减少资源浪费；（3）有利于维护交易安全和稳定。鉴于我国住宅建设用地使用权最长70年的现状，建议延续该标准，每次续期以70年为宜。经鉴定，房屋存续可以达到70年以上的，一次续期以70年为限；房屋存续可能不足70年的，以鉴定的存续期限为最高期限。每次续期前都进行一次房屋鉴定。
七、
缴费的标准与方式
对于缴费的方式而言，按年缴费较为合理。一是因为土地使用费用摊销到每年，减轻了土地使用人的负担，提升了民众可接受度；二是因为房屋存续年限并不确定，存在提前灭失等情形，一次性缴纳多年续期费用可能面临退费风险；三是出于交易便捷的考虑。
在坚持实质内涵按年缴费的基础上，选择费改税方式，借房产征税之际，对房屋与土地分别评估，将土地使用税和房产税一并推进，分别征收。具体操作上，以房价和地价为基础，设置一定的免征额，超过免征额的部分进行超额累进计税。其中地价按照宗地整体评估，乘以建筑物区分所有权的建筑面积与该宗土地上的建筑总面积的比例得出该土地使用权人的地价基数，再依统一的税收比例予以征收。
八、
不予续期的法律后果
对于不予缴纳续期费用，又没有明确表示不同意续期的，不影响房屋所有权人对房屋的居住，只是在交易时（包括出租和买卖以及抵押等）应补足应缴纳的土地使用税和滞纳金。可以从租金或者交易价款或者拍卖款中优先支付，同时作为税金也具有优先受偿的法理支持。
九、
结语
住宅建设用地使用权“自动续期”留下了很大的解释空间，具体的续期规则有待细化，法律制度设计上既要遵循用益物权的基本法理，还要秉持居住权和稳定国家财政的利益平衡，在坚持有偿续期的前提下，因公共利益等原因允许不予续期例外的存在，并以建筑物区分所有权人共同共有土地使用权为基础，设计出统一协调的续期制度。在《民法典》已经出台的背景下，住宅建设用地使用权的续期规则应尽早提上议事日程。
