关于强制执行住房公积金问题的思考
作者：曾洋
执行难是当前人民法院面临的一个重要难题，也是社会普遍关注的一个焦点，当事人通过人民法院寻求司法救济，希望自己的权利得到实际的保护，而不仅仅是一纸文书，但当事人的权利能否得到实现，关键的问题是被执行人是否具备可供执行的财产。因此如何去找出被执行人可供执行的财产便成了人民法院在执行工作中所面对的一大难题。随着全面查找被执行人可供执行的财产的工作的展开，个人住房公积金能否纳入被执行人可供执行的财产范围的问题日益被关注。
本文旨在通过厘清住房公积金的基本性质及特征，从法理及法律规定上分析住房公积金应当纳入被执行人可供执行的财产范围的原因，指出当前住房公积金强制执行存在的障碍及问题，并以重庆市高级人民法院与重庆市住房公积金管理中心联合发出的《关于建立协作联动机制的若干意见》为例，提出完善意见。
序言
人民法院的强制执行是指人民法院根据已经发生法律效力的法律文书所确定的内容，依靠国家强制力，迫使义务人履行该生效法律文书所确定的义务，实现权利人的权利。因此强制执行能否实现权利人的权利，直接关系着司法的权威性，关系着司法的公信力。
自1999年4月3日中华人民共和国国务院以第206号国务院令发出《住房公积金管理条例》以来，我国的住房公积金制度逐步完善，个人住房公积金在公民财产中的比重逐渐提高，也使得个人住房公积金逐渐进入了司法视野。司法实践中，涉及到当事人要求执行被执行人个人住房公积金的案件数量日益增多。但由于根据国务院发布的《住房公积金管理条例》，个人住房公积金的用途较为特殊且提取的条件被限制，导致住房公积金管理部门与人民法院执行人员在住房公积金能否强制执行上存在认识偏差，进而使得司法实务中对住房公积金的处置存在较大的困难。
一、 住房公积金的基本性质及特质
（一） 住房公积金的基本性质
何为住房公积金？根据《住房公积金管理条例》第二条第二款的规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金，包括了职工个人缴存的和职工所在单位为职工缴存的两个部分。
（二） 住房公积金的特征
第一，住房公积金的缴存具有强制性。住房公积金的缴存具有强制性体现在对于缴存的程序、比例做出强制性规定及对于违反缴存规定的行为制定了严厉的惩罚措施两个方面。《住房公积金管理条例》第二章中对单位办理公积金缴存登记作出了程序上的强制性规定，对职工和用人单位住房公积金的缴存比例也作出了最低比例的强制性规定；《住房公积金管理条例》第六章中针对用人单位违反该条例的未办理登记的行为作出了惩罚性的规定。
第二，住房公积金具有保障性、福利性。从《住房公积金管理条例》第一条就可以看出，设立住房公积金制度，其目的在于提高城镇居民的居住水平，为切实解决职工的基本住房问题提供制度上的保障，体现了住房公积金具有保障性的一面。根据《住房公积金管理条例》第二条、第三条，住房公积的缴存包括了职工个人缴存和单位为职工缴存两个部分，并且这缴存的两个部分都是属于职工个人所有的，职工可以通过住房公积金贷款的方式解决个人住房问题，体现了住房公积金具有福利性的一面。
第三，住房公积金的管理具有行政强制性。
住房公积金虽然是个人的合法财产，其所有权在个人，但其管理权在国家规定的机构。国务院通过发布《住房公积金管理条例》的方式，确定了住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。一方面对住房公积金管理机构及职责作出了明确的规定，另一方面对于住房公积金管理机构的监督也作出了明确的分工。
二、住房公积金强制执行的可行性。
目前对于住房公积金能否强制执行有两种观点，第一种观点认为个人住房公积金同被执行人的一般财产有很大差异，因为住房公积金设立的目的在于国家强制保障个人的基本住房需求，如果将个人住房公积金作为一般财产作为执行标的物，将违背国家设立住房公积金的初衷。第二种观点认为住房公积金作为个人合法财产区别于其他一般财产的仅仅是在其管理方式上是由国家统一管理，但本质上住房公积金仍然是被执行人的个人财产，因此可以通过强制执行的方式用于兑现执行案款。
笔者赞同第二种观点，理由有以下几个方面：
第一，执行住房公积金有法律依据。尽管国务院颁布的《住房公积金管理条例》第五条及第二十四条对住房公积金的用途及提取条件作出了限制性的规定，从文义上的理解就是住房公积金专款专用，人民法院的强制执行不在允许提取个人住房公积金的情形内。但是根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十三条、二百四十四条的规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取、查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的收入，但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用。从这两条规定可以看出住房公积金并不包含在豁免执行的财产范围内。从法律位阶的角度看，《中华人民共和国民事诉讼法》作为全国人民代表大会制定的法律相对于国务院颁布的《住房公积金管理条例》而言是上位法，其效力当然高于作为行政法规的《住房公积金管理条例》，因此住房公积金应属于可供强制执行的财产范围。
第二，将住房公积金纳入执行豁免的财产范围有违法律的公平正义。人民法院强制执行的目的在于实现申请人根据生效法律文书确定的内容所享有的权利，更重要的是维护司法的权威及公信力。如果将被执行人的住房公积金纳入执行豁免财产的范围，在被执行人有基本的生活住房及公积金的情况下，人民法院出于对执行标的额大小、被执行人基本生活保障与基本生活条件等因素的，人民法院将会处于既不能执行被执行人的房产，也不能执行被执行人住房公积金的两难境地，从而导致申请人的权利得不到实现，这有悖于法律的公平正义。另一方面，对于被执行人而言，如果将住房公积金纳入执行豁免的财产范围内，表面上看是被执行人的住房公积金免于执行了，但是根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条、二百五十五条的规定，被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行金钱给付义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息，被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取限制出境，纳入失信被执行人名单等措施。从这两条法律规定来看，如果被执行人有基本生活住房和住房公积金的情况下，因为住房公积金的执行豁免，将会承担加倍支付迟延履行期间的债务利息，及面临人民法院限制出境等措施的后果，这显然对于被执行人也是不公平的。
第三，住房公积金的强制执行具有可操作性。根据《住房公积金管理条例》第十二条的规定，住房公积金贷款、结算等金融业务以及公积金账户的设立、缴存、归还等手续是由住房公积金管理中心所委托的商业银行办理。正因为个人住房公积金是存储在住房公积金管理中心在受委托的银行设立的住房公积金专户当中，人民法院就可以通过类似于冻结、扣划个人银行存款的方式以裁定书和协助扣划通知的方式强制执行住房公积金。在实践中，这种做法是方便可行的。
三、住房公积金的强制执行应当具备一定的条件。
笔者认为，虽然人民法院在强制执行的过程中可以将个人住房公积金纳入被执行人可供执行的财产范围，但由于住房公积金区别于其他个人财产的特殊性，强制执行被执行人的个人住房公积金应当具备一定的条件。
第一，当被执行人因为购买、建造、翻建、大修自住住房的行为负债时，根据《住房公积金管理条例》的规定是可以申请提取个人住房公积金的。这种情况下如果人民法院不能强制执行个人住房公积金，将会为被执行人怠于行使申请提取住房公积金的权利，进而达到规避执行的目的创造有利的条件。因此被执行人因《住房公积金管理条例》第五条规定的购买、建造、翻建、大修自住住房的行为产生债务的，人民法院当然可以强制执行被执行人的个人住房公积金。
第二，住房公积金设立的目的就是为了为了保障个人的基本居住条件，因此当被执行人的基本住房已有保障的情况下，住房公积金已丧失其保障性能，可以视住房公积金为被执行人的一般财产可强制执行。换个角度思考，被执行人有居住房屋，有住房公积金，如果不能执行住房公积金，将面临执行房产的问题。一方面强制执行房产存在超标的的可能，且要考虑保障被执行人的基本生活；另一方面，强制执行房产花费时间长，产生费用多，最终处理房产的价格往往低于市场价，这对于双方当事人都是较为不利的。因此当被执行人的基本住房已有保障的情况下，人民法院可以强制执行被执行人的个人住房公积金。
第三，根据《住房公积金管理条例》第三条的规定，住房公积金是属于职工个人所有，属于个人的合法财产。根据民事诉讼法的规定，如果被执行人逾期履行生效法律确定的金钱给付义务，将会加倍支付迟延履行期间的债务利息，因此这种情况下如果被执行人对作为自己合法财产的住房公积金做出同意由人民法院强制执行的决定时，作为住房公积金的管理规定是应当尊重被执行人的处分决定的。但是被执行人同意强制执行住房公积金的情形应当把握被执行人确无其他可供执行的财产这一前提，否则将为被执行人利用强制执行违规提取住房公积金创造有利条件。因此当被执行人却无其他财产可供执行的情况下，被执行人同意执行个人住房公积金的，人民法院可以强制执行住房公积金。
四、强制执行住房公积金实践中遇到的问题及对策
从个人住房公积金不能强制执行到可以有条件的强制执行的观念转变，是深入开展执行工作，司法权威与司法公信力提高的必然结果。以笔者所在省份为例，2012年，重庆市高级人民法院与重庆市住房公积金管理中心联合出台了《关于建立协作联动机制的若干意见》（以下简称意见）。《意见》从住房公积金协助查询、冻结、扣划、住房公积金非诉行政案件的执行、住房公积金委托贷款案件的审理执行，以及住房公积金在企业破产案件中的执行等六个方面，规范了人民法院与住房公积金管理中心相互协作和配合的工作程序。同时，还就双方工作联络人员、联系部门以及定期会商机制的建立进行了规定。以笔者的司法实践经验为基础，认为《意见》中的涉及到扣划个人住房公积金的规定还存在着不足之处。
（一）对于被执行人既有住房又有住房公积金的情况没有做出规定。《意见》的第五条规定了人民法院扣划个人住房公积金应在满足被执行人确无其他可供执行的财产或其它财产不足以清偿债务的前提下，同时符合该条所列举的九种情形之一后，才能书面报请重庆市高级人民法院审核批复。那么对于笔者之前提及到的，当被执行人既有住房又有住房公积，且住房公积金足以清偿大部分债务的情况，人民法院是不能报请重庆市高级人民法院批复同意扣划个人住房公积金的。这种情况下，人民法院将会处于两难的境地，一方面有足额的住房公积金可以兑现全部案款确不能执行；另一方面，强制处理房产又面临时间长、花费大及超标处理的问题，甚至还要考虑到房产依法评估拍卖后能否顺利交付的问题。笔者认为对于被执行人既有住房又有住房公积金，且住房公积金足以清偿大部分债务的情况下，人民法院是可以强制扣划个人住房公积金的。
（二）对于被执行人确无其他可供执行的财产或其它财产不足以清偿债务的前提下，被执行人同意扣划住房公积金的情形没有做出规定。 笔者认为这种情况下，作为人民法院和住房公积金管理中心应当尊重被执行人对个人合法财产的处分决定。如果被执行人做出同意扣划住房公积金的决定确不能得到人民法院和住房公积金管理中心的支持，那么让被执行人承担加倍支付迟延履行期间的债务利息，对被执行人而言是不公平的。但是如笔者之前所提到的，当出现被执行人确无其他可供执行的财产或其它财产不足以清偿债务，而被执行人同意扣划住房公积金的情况的时候，人民法院应当认真审查被执行人的财产状况，是否确无财产可供执行或其它财产不足以清偿，避免出现被执行人利用执行违规套取个人住房公积金的情形。
（三）证明被执行人满足其中的部分情形的材料的标准未明确。根据《意见》的规定人民法院扣划个人住房公积金只需向公积金管理中心出具执行裁定书、协助执行通知书和重庆市高级人民法院同意扣划个人住房公积金的批复，由两个工作人员出示执行公务证即可，但笔者的司法实践中，住房公积金管理中心要求人民法院出示被执行人符合《意见》规定的九种情形之一的证明材料，但部分情形的证明材料是难以收集的。例如被执行人出境定居的，以什么材料作为被执行人出境定居的证明材料，出境记录还是要到被执行人出境定居地行政机关的书面证明？例如职工与单位解除劳动关系满两年未再就业的，与单位解除劳动关系满两年是很好证明的，但未再就业是以执行笔录中被执行人的陈述作为证明材料，还是以失业证为证明材料，这种情形下，被执人是很好规避的。例如被执行人将原有住房自行出卖又外出下落不明的，如何来证明被执行人下落不明便成了一个棘手的问题，实务中在不考虑被执行人所在的基层组织或者户籍所在地的公安机关是否愿意出具下落不明的证明材料的前提下，他们出具的证明材料能否证明被执行下落不明。又例如何为患有重大或严重疾病的人，重大或严重的标准时难以把握的。人民法院是以社保部门颁发的特种医疗证作为重大或严重的证明，还是以某个等级的医院出具的关于是否重大或严重的说明作为证明呢？证明标准的不明确，给人民法院执行住房公积金造成了较大的困难。
（四）关于完善《意见》的一些想法。
首先，作为《意见》的制定部门，应当深入基层法院，对《意见》的在司法实践中的操作进行调研，完善符合扣划个人住房公积金的情形。其次，明确符合扣划被执行人个人住房公积金情形的证明标准，避免因证明标准的不明确导致被执行人个人住房公积金执行不能的问题。再次，加强对扣划个人住房公积金案件材料的审查，避免出现当事人利用执行达到违规套取个人住房公积金的情形。然后，结合实践经验，协调住房公积金设立目的的保障性特征，维护申请人的合法权益及司法权威三者的关系，充分发挥主观能动性，除冻结、扣划外，创新执行被执行人个人住房公积金的方式。例如变更被执行人用于清偿债务部分的住房公积金的受益主体，也就是将用于清偿债务部分的住房公积金的所有人从被执行人变更为申请人。
结语
一方面，住房公积金作为被执行人的个人财产，鉴于因其目的的保障性而有别于被执行人的其他一般财产，因此强制执行被执行人的个人住房公积金应当具备一定的前提条件。司法实践中人民法院应当认真审查被执行人的财产状况，以及被执行人是否符合扣划个人住房公积金的情形，避免出现利用执行违规套取个人住房公积金的情形。另一方面，在被执行人及财产难找的不利情况下，住房公积金有条件的纳入可供执行的财产范围对推动执行工作有一定的积极意义，但作为执行战线上的同志，更应当加强学习，理论联系实际，不断创新执行方式和方法，只有这样才能确保当事人的合法权利得到实现，维护司法权威，提高司法公信力。
来源：垫江法院
