从多元化纠纷解决机制的角度对待住房公积金纠纷
作者：郑州中院 李小青
一、住房公积金纠纷产生的背景因素 。我国住房公积金制度始建于1998年，是为了解决原有的住房分配不公、全面推行商品住房而建立起来的一套为职工住房提供资金保障的制度。1999年4月3日国务院颁布实施《住房公积金管理条例》，2002年3月24日国务院对《条例》进行修订，2004年10月1日《河南省住房公积金管理条例》实施，以促进城镇住房建设、提高城镇居民的居住水平为宗旨的住房公积金法律制度不断得以健全和完善。但由于企业经济实力所限或对法律政策的认识不到位，加上有关行政职能部门对公积金监管上的失灵或失控，据不完全统计，我们河南仍有近60%的单位没有给职工办理公积金缴存，住房公积金在推行过程中遇到不少阻力，出现不少问题。
近年来，随着社会对住房公积金政策的关注和公民个人维权意识的增强，涉住房公积金的诉讼案件逐年增多，一些基层法院不断接到某些单位职工向法院起诉要求单位为其办理住房公积金缴存或者补交住房公积金、公积金提取困难等方面纠纷的案件，是否作民事案件受理以及如何妥善解决此类纠纷成为立案庭当前必须尽快明确的一个新问题。
在此问题上，一种观点认为这类案件可以作为劳动争议案件受理；另一种观点则持相反的意见，下面分别予以阐述。
二、支持对住房公积金纠纷作民事案件受理的理由。理由一：住房公积金是国家推行住房保障制度的一项重要举措，它实质是劳动报酬的一部分，是归属职工个人所有的、专项用于解决职工住房问题的保障性资金。一般认为，住房公积金具有保障性、强制性、工资性、互助性的特点，是法律强制规定单位给职工办理的一项福利，是企业支付给职工劳动福利报酬的一部分，具有工资性质。按照《劳动争议仲裁法》第二条的规定，应属于劳动争议的范畴，可以进行劳动争议仲裁，对仲裁不服可以进行民事诉讼，法院应作劳动争议案件受理。
理由二：司法救济是最后的救济途径，当职工的该项权利被侵犯，通过其他途径仍得不到解决时，职工有权提起民事诉讼。《河南省住房公积金管理条例》第46条规定，违反本条例规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期补缴本息。逾期仍不补缴的，住房公积金管理中心可以依法申请人民法院强制执行，职工也可以向人民法院提起诉讼。因此，对住房公积金案件作民事案件予以受理是有地方法律依据的。
三、不支持对住房公积金纠纷作民事案件受理的理由。第一，从现有立法体制上看，住房公积金征缴方面的纠纷不是平等主体之间的民事法律关系。国务院《住房公积金管理条例》规定，住房公积金是指我国境内的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。条例明确规定了罚则，单位违反本条例规定，由住房公积金管理中心责令限期办理或缴存；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。由此可知，公积金办理和缴存属行政征缴性质，住房公积金管理中心负责履行行政管理职能。因此，单位违反公积金条例规定，违反的是行政义务，职工个人只能向公积金管理中心进行举报，要求公积金管理中心对该单位实行监管，责成该单位为其职工补办公积金，但不能直接向法院提起民事诉讼要求追究单位的这一行政责任，民事诉讼追究行政责任显然矛盾。
第二，从住房公积金的性质上看，其工资、福利属性在法律上并没有明确，实际上公积金的缴存与支取与工资、福利也有着实质性区别，并且单位不给职工开立账户的行为不是一种实体福利行为，不属于劳动争议仲裁的范筹，故不能作劳动争议案件受理，民法案由中也无与此相近的案由。
第三，公积金问题较多地发生在企业，由于当前经济大环境恶劣，我们河南仍有近60%的企业未交公积金，面对全球性金融危机的影响，企业举步维艰，根本无暇顾及公积金管理，如果从民事诉讼的角度对企业实行严格责任追究，法院即使作出对职工有利的判决也会遇到难以执行的一系列实际问题。加上法院对社会保险等“三金”问题至今也是采取不受理的做法，从民事角度受理公积金纠纷案件显然也不可行。
第四，实践中已经有不少外省法院对涉公积金案件作出了不受理的规定。广东法院已明确出台不受理规定。成都中院认为，用人单位不缴纳社保、公积金，社保部门或者公积金管理中心可以依法强制征缴，这类纠纷不应该列入法院民事纠纷的范畴。另一方面，法院处理这类问题不如社保部门、公积金管理中心专业，即便判决了，具体问题还得经过社保部门、公积金管理中心的审核确认。因此，法院对此类纠纷不再受理，建议劳动者直接向劳动社保部门和住房公积金管理中心投诉，由行政部门责令单位补缴。济南中院在2005年9月8日济南全市法院劳动争议案件法律适用座谈会上明确指出，劳动者与用人单位在执行国家城镇住房制度改革政策中，因住房公积金的给付等问题发生的争议，不属于劳动争议案件，人民法院不予受理。
三、非诉的多元化纠纷解决机制解决住房公积金纠纷势在必行。基于以上对住房公积金纠纷作民事案件受理的法律障碍和公积金问题越来越多必须予以妥善解决的现状，我认为当前有必要把此问题作为一个专门问题提出来作专项研讨，进行法理和实证分析与论证，尽快形成一致性意见。下面谈一下我对此问题的一些粗浅看法，希望抛砖引玉，引起各位的共鸣，集思广益，形成一个清晰的思路。
（一）改变观念，正确引导，从非诉的多元化纠纷解决机制的角度对待住房公积金纠纷。
所谓多元化纠纷解决机制，是相对于单一性而言的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一程序、如诉讼，并将其绝对化，而是是以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，重视来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用，为当事人提供多种选择的纠纷解决方式，以满足不同的需求和价值取向，更好地解决纠纷。
长期以来，社会公众将司法救济作为最终救济手段曲解为任何问题都通过诉讼来解决才是最直接、最有效、最根本的解决方式，这种诉讼万能的片面的认识和做法，导致诉讼案件迅猛增长，法院工作负荷日益增大，诉讼迟延与积案问题曾一度使法院陷入十分尴尬的境地，因此，在现代法治社会，民事诉讼虽然是解决民事纠纷最终和最权威的手段，但并不意味着所有的纠纷都必须去法院寻求解决，近现代法治的目标曾经是以司法尽可能的取代其他纠纷解决方式，但是，实践证明这种设想是不切实际的，经过理性的反思与检讨，人们发现，构建多元化的纠纷解决机制不失为当前解决法院困境的有效之途。这从国外ADR即替代性纠纷解决机制的迅猛发展，以及融为一体的传统型非诉讼程序在短时期内得到快速扩展和推进，收到如此广泛的认同，都说明现代社会中诉讼的压力和固有弊端催生了多元化纠纷解决机制的快速发展，正如有些学者指出，随着当代社会纠纷解决的需求和司法功能的变化，原来由国家司法机关高度垄断的司法活动开始出现社会化的趋势，司法的社会化应当说是司法供应不能满足社会需求的必然结果。
今年始，随着全球性金融危机的深入影响，各地企业的日子都不好过，相应的职工的工资、福利待遇等都因此受到这样那样的影响，职工起诉本单位的纠纷越来越多，各地法院受理此方面的案件均呈上升趋势，法官的压力加大，对此不得不予以充分重视，
就涉住房公积金的纠纷，在目前情况下，我认为采取多元制解决机制更为合理可行。具体就是要通过多种渠道进行宣传和教育，让公众了解住房公积金纠纷的解决途径是多种的，可以个人直接和单位进行磋商，或者通过职代会或者工会来进行单位内部解决。实在行不通，职工可以向住房公积金管理中心进行有效举报或者投诉，要求住房公积金管理机构对本单位进行监督，或者通过其他行政渠道责成住房公积金管理中心会商单位对此问题充分关注并尽快拿出解决意见。住房公积金管理中心可以通过对特定此类纠纷的解决过程逐渐积累经验，形成政策和规范，从而不仅可进行事后救济，而且有助于积极防止和有效调整今后同类问题的发生。随着现代社会行政权力的日益扩张，行政处理作用社会的范围和领域将不断拓展，其在解决民事争议方面也将会发挥越来越重要的作用。
通过说法教育工作，改变当事人把任何纠纷的解决都单纯地寄希望于诉讼、把诉讼绝对化的观念和做法，针对住房公积金方面的纠纷，要让当事人知道诉讼不是万能的，从法律的分工到解决此类纠纷的实用和效率上讲，快捷、直接、有效的解决途径并不是诉讼，而是单位内部解决或者行政解决。
（二）正确处理保护当事人诉权与提倡行政处理的关系。提倡住房公积金纠纷在单位内部解决或者进行行政处理，而不是选择诉讼，并非是我们要推卸责任，而是遵循国家立法精神和法律的特质，利用行政处理的独特优势，迅捷、低成本、专业性、综合性解决纠纷，对司法补偏救弊。诉权是当事人的一项基本程序性权利，保障当事人诉权、扩大司法的利用是当代法治社会的基本精神，并为各国的法律所保障。如果住房公积金管理中心失职不作为或者作出的处罚手段不当仍不能解决问题的，当事人可以向法院提起行政诉讼，起诉住房公积金管理中心，要求住房公积金管理中心依法履行法定职责，行使法律的处罚授权。外地法院在审理这类行政诉讼中已有不少判例。但在审理这类案件时，虽然涉住房公积金行政诉讼案件大多没有以群体性纠纷的形式出现，但一起案件的处理结果经常涉及大量类似情况或同时期投诉员工的共同利益，因此案件具有一定的敏感性，一定要处理好，不能将矛盾激化，影响社会安定。
（三）、构建联动机制，多方协调，齐抓共管。近年来，在处理复杂疑难、影响较大、社会敏感性案件时，不少法院构建联动机制，积极开展司法延伸工作，加强互动。有的法院尝试在卫生医疗、公安交通、建设、劳动人事、土地房屋等案件多发领域所属系统，推动设立专业咨询机构或调解委员会，进一步推动多元化纠纷解决机制的完善，发挥行政部门与专业委员会在解决特定纠纷方面的独特优势，取得了较好的社会效果。在处理因住房公积金问题引起的纠纷中，法院跟住房公积金管理中心应积极构建联动机制，法院应当以保护投诉职工的合法权益为宗旨，要在正确认定事实、熟练掌握相关法律法规的基础上，积极组织投诉职工、用人单位、住房公积金管理中心三方沟通和交流，加大协调处理案件的力度，力求以积极稳妥的方式化解纠纷、平复矛盾，实现案件社会效果与法律效果的统一。让住房公积金管理中心通过对这一特定类型的纠纷的解决逐渐积累经验，形成政策和规范，从而不仅可以进行事后的救济，而且有助于积极防止和有效调整今后同类问题的发生，最终达到让住房公积金纠纷从司法管辖中分流出去的目的，有效地减轻法院的压力。
总之，对于住房公积金纠纷案件法院所能起的作用是极为有限的，要明确一点不能所有的问题都要通过诉讼来解决，隶属行政部门的职责，行政部门就要切实履行本职职能，构建联动机制，多方协调，齐抓共管，综合性、整体性地解决住房公积金问题，共创一个和谐的符合科学发展观的社会。
