1、含义：是指国家以土地所有人身份将土地使用权在一定年限内让与使用者，由土地使用者向国家支付出让金的行为。
土地使用权出让须签订合同，是一种合同行为。
介于转让与出租的一种行为。不是出卖，因为它并不转让土地所有权；也不同于出租，因为租赁只创设债权。
类似于个人土地所有权人设立地上权的行为，两者都是通过当事人之间的合意创设具有对世效力的土地使用权，属于设立物权的法律行为。
2、土地使用权出让性质的争议
国家既是土地的所有权人，又是土地利用的管理人。
两种观点：其一：认为国有土地使用权出让是一种行政行为：理由：首先，土地出让方是作为土地管理者的行政机关。出让土地只是政府行使行政职能的表现，不完全是为了取得收益。
其二：土地出让主要体现国家分散利用土地的单方意志，受让方对土地出让期限没有多少协商余地。行政合同。
第二种观点:认为是一种民事法律关系。在土地使用权出让法律关系中，国家并不以主权者身份出现，而是以土地所有权人身份出现。国家的法律地位与土地使用权受让人的法律地位完全平等。
土地出让制度存在着出让行为行政化的成分，例如，土地出让金由政府的房地产评估机构确定、土地使用权期限由法律直接规定；订立出让合同的前提是房地产项目获得批准；在法律规定期限届满时由国家单方面决定是否续签合同；法律明确规定出让合同终止时，建筑物归国家所有等。
