集体经济组织无权以村民会议形式剥夺或变相剥夺村民的集体经济组织成员权益
——李某甲诉邹平市长山镇西鲍村村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案
编写｜山东省邹平市人民法院 姜道策
（刊载于中国应用法学研究所主编:《人民法院案例选》2023年第2辑，人民法院出版社2023年版）
裁判要旨
人民法院应以自然人与行政村是否形成较为固定的生产、生活关系，是否具有集体经济组织所在地户口，是否需要以集体经济组织土地为基本生活保障等来综合分析判断自然人是否具有集体经济组织成员资格。一旦具备了该资格，应平等地享有包括集体收益分配权在内的集体经济组织成员权益。
妇女在农村土地承包经营、集体经济收益分配、土地征收或者征用补偿费分配以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。
村民会议是村民实现直接民主的基本形式，享有制定规章权、人事任免权、议事决策权、民主监督权等权力。虽然村民会议通过决议是村民自治的表现，但集体经济组织无权以村民会议或村民代表会议的形式剥夺或变相剥夺集体经济组织成员资格或其享有的集体经济组织成员权益。
案件索引
一审：山东省邹平市人民法院(2020)鲁1626民初第5279号(2020年10月28日)
二审：山东省滨州市中级人民法院(2021)鲁16民终1155号(2021年4月26日)
基本案情
原告李某甲诉称：原告与邹平市长山镇西鲍村李某乙于2000年结婚，2001年原告在长山镇西鲍村分得土地。2010年原告与李某乙离婚，户口未迁出，一直为西鲍村集体经济组织成员，也未在其他地方分配土地。自2011年至2014年，西鲍村一直为原告发放土地补偿款，但2014年村委会成员换届后，新任村主任拒不为原告发放土地补偿款，经责任管区及长山镇政府主要领导协调，为原告发放了至2018年度的土地补偿款。现2019年度土地补偿款3850元以及2020年度土地补偿款3850元被告一直未给原告发放，被告的行为严重侵犯了原告的合法权益。现原告依据相关法律规定诉至法院，请求人民法院依法判令被告向原告支付2019年度、2020年度土地补偿款共计7700元。
被告邹平市长山镇西鲍村村民委员会(以下简称西鲍村村委会)辩称：李某甲系该村空挂户口，不属于该村集体经济组织成员，2000年李某甲与该村村民李某乙登记结婚并生育一女孩，2010年，李某甲与李某乙离婚，女儿随父亲生活，夫妻婚姻关系解除，家庭户口关系改变，李某甲离婚后长期不在该村居住，大约2012年李某甲与他人再婚，并生有儿子，户口继续挂在该村。李某乙再婚并把妻子户口落于该村，一个未迁出，一个新进入的户口问题，给全体村民集体经济利益带来重大侵害，让蒙受利益损害的大部分村民提出抗议，并多次要求村委会必须公平公正，保护村民的经济财产，不应被他人占有集体经济利益。故经村委会慎重考虑，按照有关程序，多次召开党员代表大会，经多次会议决定表决，李某甲在该村是悬挂户口，再婚后不及时迁出户口，不符合村集体经济组织成员身份，不再享受本村村民任何集体待遇。李某甲再婚后，已经有了新的家庭和固定住所，并离婚多年，原则上应把户口迁出，李某甲出于个人目的，长期把户口悬挂在该村，享受该村集体经济组织成员待遇，造成了很多群众矛盾。村委会主任与李某甲并无个人恩怨，他个人也无权力随意表态，按村民自治委员会章程，关于村里村民反映的重大事项决策，村两委按程序必须提交村民代表议事会来解决通过，经2018年7月5日、2020年11月5日该村两次党员代表大会一致表决，2019年后李某甲不再享受西鲍村集体经济组织成员及任何待遇。因此，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维护答辩人的答辩意见。
法院经审理查明：2000年原告李某甲与西鲍村村民李某乙结婚后，户口迁入西鲍村，并于2001年从该村分得土地，成为该村集体经济组织成员。2010年原告李某甲与李某乙离婚后，再婚嫁至贵州省，但其户口并未从西鲍村迁出。李某乙再婚后，原告李某甲的户口从李某乙家的户口本上迁出，但仍然单独落户在西鲍村，邹平市公安局长山派出所为其登记的户籍信息为邹平市长山镇西鲍村54－×号。因西鲍村的集体土地包括原告李某甲从该村分得的土地被占用，被告西鲍村村委会每年向该村集体经济组织成员发放土地补偿款，2011年至2014年间向原告李某甲发放了土地补偿款，但2014年年底被告西鲍村村委会换届选举后，不再向原告李某甲发放土地补偿款，经长山镇政府和田家办事处领导协调被告西鲍村村委会未果，邹平市长山镇党委、政府经研究决定从被告西鲍村村委会的占地补偿款中留下应当发放给原告李某甲的占地补偿款，由长山镇政府代为发放，并已按年度发放至2018年，但2019年度、2020年度的占地补偿款未向原告李某甲发放。被告西鲍村村委会向该村集体经济组织成员发放了2019年度土地补偿款3850元、2020年度土地补偿款3850元，但未向原告李某甲发放2019年度和2020年度的土地补偿款。被告西鲍村村委会在2018年7月5日召开的党员及村民会议上曾通过一项决议，有24名代表签字表决不同意原告李某甲在西鲍村享受土地补偿款，2020年11月25日被告西鲍村村委会再次召开村两委会议，5名参会人员通过决议决定原告李某甲自2019年之后不再享受土地补偿款。原告李某甲因未分配到2019年度和2020年度的土地补偿款，遂诉至法院。
裁判结果
山东省邹平市人民法院于2020年12月7日作出(2020)鲁1626民初5279号民事判决：被告西鲍村村委会于本判决生效之日起5日内给付原告李某甲2019年度、2020年度土地补偿款共计7700元。
宣判后，西鲍村村委会提出上诉。山东省滨州市中级人民法院于2021年4月26日作出(2021)鲁16民终1155号民事判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为：2000年李某甲因结婚将户口迁入西鲍村并从西鲍村分得土地，取得了西鲍村集体经济组织成员资格。虽然李某甲与李某乙离婚后均各自再婚，但李某甲户口始终在西鲍村。而李某甲自其所分土地被占用后已经连续数年分得土地补偿款。故即使李某甲离婚后因无居所并未在西鲍村生活，也并不因此而失去集体经济组织成员资格。根据2018年修正的《农村土地承包法》第三十一条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”及《妇女权益保障法》(2018年修正)第三十三条第一款“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”之规定，虽然村民会议决议是西鲍村村民自治的表现，但其决议亦不可违反法律规定否认李某甲的集体组织成员资格。一审法院认定李某甲有权分得土地补偿款正确。综上所述，西鲍村村委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
案例注解
随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势，由于我国立法滞后和执法无明确标准，农村土地征地补偿款分配纠纷已成为突出的社会问题。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村民委员会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院起诉，或上访，甚至闹事，已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。为此，正确运用法律手段解决征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正地保护每一个村民的合法权益，促进和谐社会建设有着十分重要的意义。
一、村民小组和村民委员会的诉讼主体资格问题
审判实践中，对村民小组和村民委员会的诉讼主体地位如何确定有不同认识。首先，村民小组是否具备诉讼主体资格。有的认为，村民小组不具备诉讼主体资格，因为村民小组仅是村民委员会授权下的类似办事机构的组织，没有独立的财产，没有住所，不能独立承担民事责任，不具备《民事诉讼法》规定的其他组织的资格。笔者认为，首先，通常情形下，村民小组虽不是集体土地的所有人， 却是集体土地的管理者，其权利来源于该村民小组全体成员的授权，其义务也应该由该集体的全体成员承担，且在实践中，村民小组也实际持有集体财产，因此，村民小组具备承担民事责任的能力，可以成为民事诉讼主体。其次，村民小组与村民委员会诉讼主体地位如何确定，是必须共同参加诉讼还是可以单独参加诉讼？二者的责任承担形式为何？笔者认为，以征地补偿款的实际持有情况和分配方案的具体制订情况为判断标准，不仅符合权利义务对等原则，而且也便于案件的审理和判决的执行。如征地补偿款由村民委员会持有并由村民委员会制订分配方案，则以村民委员会作为被告；如征地补偿款由村民小组持有并由村民小组制订分配方案，则以村民小组为被告；如征地补偿款由村民委员会持有，分配方案由村民小组制订，或征地补偿款由村民小组持有，分配方案由村民委员会制订，则以村民委员会和村民小组为共同被告，承担共同责任，但不存在法律上的连带责任。
二、集体经济组织成员资格的认定问题
农民依附于土地的各项权利，是基于农村土地家庭承包经营这一基本政策而产生的，其法律依据是《农村土地承包法》《土地管理法》等。农村土地家庭承包，是以家庭为单位的人人有份的承包。农户只有在本集体经济组织内才享有基本的农村土地家庭承包经营的权利，在外部则不享有此权利。换句话说，如果集体经济组织不论以何种理由和借口剥夺和非法限制其成员所享有的土地家庭承包经营的权利，那么，该成员就会成为一个无地可种而失去基本生产资料的人。目前，我国农村尚未建立社会保障制度，每个农户通过家庭承包取得的承包地，是其自身家庭生产和生活的基本保障手段，在某种意义上具有社会保障和福利的性质。因此，农民的土地家庭承包经营权利是受法律绝对保护的。农村土地家庭承包的农户一般是指在按照国家规定统一组织承包时户口在本集体经济组织的农户，也就是说，确定本集体经济组织成员主要是依照户籍为标准，特别是自然取得的本村户籍。在土地家庭承包的具体实施上，比较普遍的做法是按照每个农户家庭的人口、劳动力数量等因素计算承包地面积，但承包合同一旦签订后，在有效期限内非因法定原因不能随着人口的增减而变动面积，否则，就难以保障农村土地家庭承包经营权的长期稳定和有效。显然，农村土地家庭承包经营的承包地的原始取得对于集体经济组织成员的自身利益至关重要。但同时也表明，农户的家庭成员错过统一组织承包时分配承包地机会的，会在一定期限内难以获得承包地，但这并不意味着其农村土地家庭承包经营权的绝对丧失，其仍享有和具有农村土地家庭承包经营的权利。农村集体经济组织成员所享有的土地被征用获得土地补偿费用的权利，即是依附于这种农村土地家庭承包经营权之上的。
三、农村征地补偿费发放过程中妇女权益的保护问题
我国《宪法》规定妇女在政治、经济、文化、社会和家庭各个方面享有与男子同等的权利。现行《妇女权益保障法》第五十五条第一款规定：“妇女在农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收补偿安置或者征用补偿以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第五十六条第一款规定：“村民自治章程、村规民约，村民会议、村民代表会议的决定以及其他涉及村民利益事项的决定，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”在农村土地的实际承包中，侵害妇女土地承包经营权的行为是一种严重的侵权行为，必须得到有效制止和坚决纠正。在征地补偿费的分配问题上，妇女与男子享有平等的权利，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，剥夺、侵害其依法应当享有的土地补偿权益。农村集体经济组织可以召开村民会议，通过民主议事程序就征地补偿费如何分配进行民主表决，但村民的集体经济组织成员资格和其享有的集体经济组织成员权益，不是村民会议民主议定的范围和问题。农村集体经济组织成员资格是农民生存权和发展权的基础，不因其婚姻状态改变而改变。村民集体经济组织制订的征地补偿费分配方案，不得违反法律规定的男女平等、村民平权等基本原则。以包括征地补偿费在内的集体经济组织成员权益的分配已经村民会议民主表决、村民委员会必须执行为由，剥夺妇女正当合法权益，是不能成立的，这是一个必须明晰和应当澄清的问题。
四、农村“村规民约”的审查问题
农村征地补偿款发放过程中，特别是征地补偿款的发放范围、数额等，各村都规定了本村的“村规民约”。我国农村实行村民自治，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，由村民委员会管理本村事务，自主决定有关征地补偿款的分配问题，属村内公共事务，因此，尊重村民委员会的自治权是处理此类纠纷案件的前提条件。但是，村民委员会的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权。土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。人民法院审理农村征地补偿款分配纠纷案件，在尊重村民委员会自治权的同时，也应依法对自治权行使的合法性进行审查，包括程序性审查和实体性审查，如村民委员会、村民小组在决策时必须按照《村民委员会组织法》规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自做主；村民会议作出的决策必须符合《村民委员会组织法》所规定的民主原则和合法原则，应明确村民享有同等待遇，通过的村规民约不得与国家政策、法律、法规相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利等。具体地说，应该遵守以下原则：
(一)民主议定原则和合法性原则
村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。《村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”一些村民的土地分配权得不到保护，与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系，侵犯村民权益的某个人或某些少数人所倚仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。村民自治必须在民主和法治的轨道上才能获得健康发展，必须做到既要充分发扬民主又要遵守法律，那些同国家法律、法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约以及村民会议决定都是无效的。
(二)平等合理原则
在征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员享有平等的待遇，正确处理利益关系。之所以出现剥夺少数或个别村民征地补偿款分配的收益权，主要受经济利益驱动的影响，农村集体经济组织每次的收益和征地款分配总量是恒定的，为了更多地分配集体收益，只有通过减少应分款人数来实现多数村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地补偿款是保障每个成员或村民享有土地收益权的前提。
(三)权利义务相一致原则
集体成员在享有分配利益的同时也要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
本案涉及的一个重要法律问题就是村民会议的决议能否剥夺村民的集体收益分配权益。比较彻底地贯彻平等原则是农村集体经济组织成员社员权区别于其他成员权的一个重要方面。农村集体经济组织不得以任何形式，例如以村民代表会议的形式限制或剥夺成员的合法权益，人为造成成员权的不平等。虽然村民会议决议是村民自治的表现，但是村民会议决议无权剥夺集体成员的资格，也无权剥夺村民的集体经济组织成员权益，村民会议或者村民代表大会讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。西鲍村村委会作出的取消李某甲分配征地补偿款的决议，虽然是经过民主程序议定、以村民会议的形式作出决议，但因该决议违反了我国的基本国策和法律规定，应为无效决议。
五、对处理农村集体组织经济收益分配纠纷问题的建议
(一)完善相关立法，填补法律漏洞
集体经济组织成员资格的确认是解决农村土地征收补偿费用纠纷的关键，但这需要立法来规范，法院不能也无法对此作出认定，因此当务之急是立法机关对集体成员资格界定标准进行明确规定，并规定成员就征地补偿费用享有的具体分配权，以统一法律适用，保护集体成员的合法权益。同时，应尽快制定相关司法解释，解决司法实践中管辖不统一的问题。截至目前，最高人民法院关于农村征地补偿款分配问题尚无权威性解释，建议最高人民法院应尽快出台相关司法解释，统一此类案件的立案条件、受理范围、案由确定，以指导司法实践活动。
(二)政府积极作为，加强审查指导
应建立分配方案行政指导体制，赋予乡(镇)级政府“否决权”。为避免一个乡(镇)内分配方案差别太大，村民相互对比而引发补偿款分配纠纷，同时使分配方案更加合法合理，各村民委员会或村民小组在分配方案初稿形成后，应报送乡(镇)人民政府审查备案。这种审查，只是审查分配方案有无违反宪法、法律、法规和国家政策的内容，如有违反则通过指导予以改正，如无违反，则按分配方案执行。审查范围包括分配方案形成的程序及具体内容等，在经审查并确定分配方案不违法的情况下，乡(镇)政府方可将土地补偿款如实下拨并监督按方案分配；如发现分配方案有违法或有重大瑕疵，可能侵害被征地农民合法权益时，应责令分配方案制订主体依法修正，但分配方案的最终确定，必须经集体经济组织成员表决通过。
(三)加强普法宣传，增强村民的法律知识
一是各级政府应通过各种途径，采取行之有效的措施，加大法律法规及政策的宣传力度，加强对征地补偿款分配相关法律法规及政策的宣传力度，倡导男女平等思想，杜绝歧视，防止被征地农民撇开法律和政策规定，仅从自身或家族经济利益出发考虑问题。二是法院要坚持送法下乡，通过就地开庭、办案的形式向村民宣讲法律知识、解答法律疑问，引导其合法参讼；加强与各乡镇的联系沟通，通过派发宣传单、集中培训村干部、进村提供咨询等形式，不断提高村民的法律意识，争取法律保护，自觉维护法律尊严。
(四)建立多元解纷机制，全力化解社会矛盾
首先要在党委政府领导下建立多元化的纠纷解决机制，综合运用多种手段解决，处理此类纠纷时坚持从实际出发，进行调查研究，实事求是并灵活处理。其次，要合理配置资源，加强各种解纷方式的协调和融合。由于这类纠纷矛盾尖锐、影响大、执行难，应充分发挥乡(镇)司法所、人民调解委员会的作用，尽量通过调解解决。纠纷发生后，可由司法员、人民调解员深入村、组，宣讲宪法、法律、法规和政策的精神，提高农民思想意识，消除错误思想，在此基础上，使村民与村委会达成调解协议或和解协议。最后，人民法院要妥善处理此类纠纷。要充分考虑此类纠纷的实际情形与可能影响，依法慎重受理此类案件，能调则调，当判则判，尽量案结事了。同时，应注重加强与村民组织的沟通联系，对村民集体经济组织的参讼行为进行合法有效的引导。
