廉租房租赁合同纠纷处理的程序配置
作者：唐正旭
廉租房是国家从社会福利的角度出发由政府投资建设而按照物价部门核定的价格出租给城市最低收入人群的保障性住房。在廉租房出租实践中，廉租房租赁合同纠纷随之而来，房产管理部门如何处理由此引起的廉租房租赁合同纠纷成为一个必须面对的问题。本文拟对廉租房租赁合同纠纷处理的程序进行研究，与大家商榷。
一、实践探索：廉租房租赁合同纠纷处理的实证考察
在法律层面，如何处理廉租房租赁合同纠纷尚缺乏权威的部门予以明确；在实践中，如何处理廉租房租赁合同纠纷存在三种不同的模式：
（一）民行分治模式。这种处理模式将廉租房租金问题按民事案件处理，其他问题按照行政案件处理。这种处理模式以北京法院系统为代表，对于房管所与公民在履行公房租赁合同过程中，因违反合同规定的权利义务所产生的纠纷，向人民法院提起诉讼的，应作为民事案件受理；除上述情况外，公民与房管所之间因公房租赁产生的其他争议，凡符合行政诉讼法规定的起诉条件，应作为行政案件受理。
（二）民事处理模式。这种模式将廉租房租赁合同纠纷作为一般的民事租赁合同纠纷处理，人民法院的民事裁判文书生效后，承租人拒不执行的，按照民事执行程序办理。
案例一：宾县冯英廉租房承租纠纷案
2015年4月15日黑龙江省宾县人民法院审理原告宾县房产住宅局与被告冯英房屋租赁合同纠纷一案中查明， 2012年1月20日，原告与被告签订了宾县廉租住房实物配租房屋租赁合同。合同约定被告方如无正当理由累计6个月以上未交纳租金的，原告有权提起诉讼，要求被告无条件腾退承租房屋。合同签订后，被告拖欠2014年、2015年两年房租费1218元。现原告要求被告给付拖欠房租费，解除廉租房租赁关系。法院经审理认为，原告宾县房产住宅局与被告冯英签订《租赁合同》是双方真实意思表示，是合法有效合同。按照合同约定，被告累计6个月未缴纳租金，原告有权解除合同，遂依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第二百一十六条、第二百二十七条之规定，判决被告冯英于判决生效之日起7日内给付原告宾县房产住宅局2014年和2015年房屋租赁费1218元；解除原告宾县房产住宅局与被告冯英签订的宾县廉租住房实物配租房屋租赁合同。
（三）行政处理模式。这一处理模式将廉租房合同纠纷作为行政合同对待，由此引起的争议按照行政争议的处理程序处理。
案例二：合肥市刘某廉租房承租纠纷案
2009年 12月 16日，刘女士作为申请人获得合肥市廉租房保障资格，并签订租赁合同。2010年，刘女士两度转租廉租房，违反合同相关规定。2011年1月，合肥市保障性住房中心作出《违规转租廉租住房的处理决定》，要求承租人刘女士退房。刘女士不服，向庐阳区法院提起行政诉讼，请求撤销决定。庐阳区法院以刘女士违反《合肥市廉租住房保障暂行办法》的相关规定为由，驳回其诉讼请求。刘女士不服一审判决，上诉至合肥市中级法院。合肥市中级法院审理认为，合肥市保障性住房中心提供的证据能够证明刘女士违规转租廉租房，遂维持原判。该案被合肥市中级人民法院评为2011年全市十大案件之一。
二、正本清源：廉租房租赁合同性质的法理分析
不同性质的合同发生纠纷以后处理程序不同，廉租房租赁合同纠纷如何处理取决于廉租房合同的性质。对于廉租房承租合同的性质，实践中存在三种不同的观点：
第一种观点认为，廉租房承租合同是一种特殊的民事合同，虽然廉租房合同有别于普通的租赁合同，但在本质上仍然是一个民事合同。廉租房管理部门为出租人，申请廉租房的一方为承租人，二者之间是平等主体之间的民事法律关系，受《合同法》调整。
第二种观点认为，廉租房承租合同是一种附条件的民事合同，只有符合申请廉租房法定条件的公民才有资格与廉租房管理部门签订承租合同，这只是对合同主体设置了一定的条件，并不影响合同本质上的民事性质。
第三种观点认为，廉租房是指政府以实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房租赁合同基于推行国家福利政策签订，具有很强的政策性，廉租房管理部门与廉租房承租人之间存在一种管理与被管理的关系，二者之间不是平等主体之间的民事法律关系。因此，廉租房承租合同是一个行政合同。
上述三种意见均有一定道理，廉租房合同究竟是一个什么性质的合同需要从三个方面去看：
（一）从合同订立的目标来看，廉租房合同是为了实现行政管理。廉租房承租合同签订的目的不是商业活动，不是为了经济利益最大化，而是为了实现政府关于解决低收入群体无房可住的社会保障问题，有别于一般的房屋租赁合同。
（二）从合同双方的地位来看，廉租房合同双方地位不平等。廉租房承租合同的签订必须由公民事先向政府提出申请，政府按照廉租房管理办法的有关规定进行严格审查，只有符合廉租房申请条件的公民才能取得承租廉租房的资格，经审核，不符合规定条件的，住房保障部门应当书面通知申请人，说明理由。申请人对审核结果有异议的，可以向住房保障部门申诉；在合同履行过程中，只要符合法定条件，政府还有权单方面决定解除合同，显然，廉租房承租合同双方的地位不平等。
（三）从法律适用来看，廉租房合同不适用民事法律。廉租房承租合同的订立、履行以及争议的解决均适用中华人民共和国建设部，中华人民共和国发展和改革委员会，中华人民共和国监察部，中华人民共和国民政部，中华人民共和国财政部，中华人民共和国国土资源部，中国人民银行，国家税务总局，国家统计局令联合签署，自2007年12月1日起开始实施的《廉租住房保障办法》，而《廉租住房保障办法》是一个部门规章，只规定有关行政管理的问题，根据《立法法》第八条规定，民事基本制度只能由法律规定，部门规章也没有权限规定民事法律制度；与此同时，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第三款规定“当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件，不适用本解释。”
从合同订立目的、合同双方当事人地位、廉租房合同纠纷的法律适用三个方面来看，廉租房承租合同在性质上并不是民事合同，而是一个行政合同。
三、解决之道：处理廉租房租赁合同纠纷的程序配置
在明确廉租房租赁合同在性质上是一种行政合同之后，廉租房租赁合同纠纷的处理程序就有了明确的方向。基于我国行政诉讼受案范围的历史发展变化的实际情况，以2015年5月1日修正后的《行政诉讼法》正式实施作为分水岭，分两个阶段来分析廉租房租赁合同纠纷处理程序：
（一）2015年5月1日之前，廉租房租赁合同作为民事案件处理。实事求是地讲，在2015年5月1日修正后的《行政诉讼法》正式实施之前，我国行政诉讼中没有行政协议。按照我国的司法惯例，行政诉讼法没有规定的则根据民事诉讼法处理。以往我国行政诉讼法的管辖范围十分有限，在行政诉讼法没有将行政协议纳入行政诉讼的情况下，处理廉租房租赁合同纠纷按照民事案件来处理无可厚非。
（二）2015年5月1日之后，廉租房租赁合同作为行政案件处理。2015年5月1日修正后的《行政诉讼法》正式实施之后，行政协议正式进入了行政诉讼的范围，作为行政协议的廉租房租赁合同在履行过程中出现争议的，理所当然地按照行政案件处理：如果廉租房承租人对合同签订、履行、解除等有争议的，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼；如果廉租房保障部门对合同签订、履行、解除等有争议的，由廉租房保障部门作出行政处理决定，承租人不服行政处理决定的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼；承租人既不申请行政复议又不提起行政诉讼的，廉租房保障部门有权依法申请人民法院强制执行。
（作者单位：湖南省永州市零陵区人民法院）
