公房（公有住房、使用权房屋）作为我国特定历史条件下的产物，在目前住房市场中仍占有一定的比重。我所在咨询、办理离婚、继承、房屋买卖等民事纠纷案件中大量涉及与公房相关的法律问题。笔者基于对公房承租权性质的理解，对涉及公房转让、继承、房改等法律问题进行归纳，供交流。
一、公房承租权的性质
公房包括产权属于房产管理部门所有的直管公房和产权属于单位所有的自管公房两种。公房使用人与公房产权单位签订公房租赁合同并办理《公有房屋租赁证》后，公房使用人拥有合法承租权。公房承租权名义上是指我国城镇居民以租赁形式对产权属国家或单位所有的住房享有承租权，实质上是按国家对职工福利分房政策所取得的房屋使用权，这种房屋使用权是我国计划经济体制下福利性住房分配制度的体现。
公房承租权有别于合同法意义上的租赁权。首先享有公房承租权的主体只能是城镇居民中机关、国有企事业单位的劳动者，而房屋租赁合同的主体则无此限制；其次个人能够取得公房承租权的条件必须是为国家或单位服务达到一定的年限，所分配住房的面积与劳动者工龄、职务级别、贡献大小、家庭人口等诸多因素密切相关。从这个意义上讲，名为租赁公房，实质是获取国家或单位给予的福利；第三，从公房承租权人交纳的低租金来看，不能体现房屋和土地的绝对使用价值；第四，根据《关于深化城镇住房制度改革的决定》，职工可以成本价价购买公有住房产权，该价格与房屋实际市场价格不构成对价。可见，公房承租权与一般租赁合同承租使用权相比，二者虽均称为房屋承租权，但其性质是不同的。按照《公有住房承租权转让暂行办法》规定，公房承租权人在法律允许的范围内，对公有房屋享有的占有、使用、部分收益和有限处分的权利，这种权利是他人（包括产权单位）不能任意剥夺的，具有一定的排他性。因此公房承租权已经具有了一定物权的属性。
二、常见公房承租权纠纷的法律问题
1、公房承租权转让问题
随着我国城镇住房制度改革不断深化，公房承租权进入市场流转的法律障碍在部分城市得到解决。大连于2002年实施了《公有住房承租权转让暂行办法》，明确公有住房承租人在征得公有住房所有权单位同意后，有权将公有住房承租权有偿或无偿转让给他人。并且规定，公有住房所有权单位无正当理由，应同意公有住房承租人转让承租权的请求。２００２年１２月１５日北京市国土资源和房屋管理局作出的《关于开展直管公房使用权交易试点工作的通知》也明确指出了公有住房使用权可以作为独立财产进行转让，并要求“直管公房经营管理单位应在规定的时限内办结各种手续，不得以任何理由予以拒绝”。１９９９年４月１９日沈阳市《关于进一步深化住房制度改革的通知》也指出：“允许公有住房使用权有偿转让。”因此，在我国部分城市公房承租权可以转让。
常常出现的纠纷问题是未经产权人同意，公房承租权人签订的转让合同是否无效。因《城市公有房屋管理规定》是禁止公房承租权人自由转租和转让公房承租权的，同时大连的《办法》、北京和沈阳的《通知》也明确承租权转让需获得公房所有权单位的同意，因此未经产权人同意，公房承租权不得转让。违反建设部《城市公有房屋管理规定》、《办法》及《通知》显然不属于法院认定合同无效的依据，因此未经产权人同意，转让公房承租权的合同应属于效力待定，不能一概认定无效。如果因产权人拒绝办理更名过户手续，应由出卖人承担违约责任；如果出卖人通过非法途径办理了过户手续，应属于可撤销的行为。
2、公房承租权能否继承问题
按照《继承法》规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，公房承租权能否继承主要看公房承租权是否符合遗产范围。《继承法》第三条及最高院关于贯彻执行《继承法》意见第3条没有明确规定公房属于遗产范围，同时公房的承租权利也没有明确规定为个人合法财产权利，虽然笔者对于公房承租权的性质认同具有了一定物权的属性，但鉴于法律没有明确公房承租权可作为公民个人财产权利得以继承，因此在解决纠纷具体适用法律时还是缺乏明确的依据，公房承租权不能直接适用《继承法》规定。
公房承租权继承与公房承租权人变更是两个法律概念，虽然公房承租权没有明确的依据可以被继承，但承租权人死后部分继承人是可以变更成为新的承租权人的。按《城市公有房屋管理规定》第２８条规定：承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续，继续承租。从该条规定中也可以看出，符合以下两个条件的继承人可以继续承租该公房：一是户口在该公房内；二是与死亡的承租人同居住两年以上。
如果满足上述条件的多个继承人就变更承租权人问题产生争议时如何处理？笔者认为可参照《最高法院关于适用中华人民共和国婚姻法若干问题的解释》（二）第二十条的规定精神处理，即各继承人就房屋的价值及归属达成协议，按协议处理；无法达成协议的，人民法院可按以下情形分别处理：（一）各方均主张作为承租权人继续承租房屋的并且同意竟价取得的，应当准许；（二）房屋价值不能达成一致的，可由评估机构按房屋承租权转让价格作出评估，取得房屋承租权的一方应按继承份额给予另一方相应的补偿。
3、夫妻离婚时共同居住的公房如何处理
最高人民法院在1996年颁布的《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》对夫妻离婚时共同居住的公房如何处理问题提供了明确的解决办法。现实中对夫妻双方均可承租的公房，应依照下列8个原则予以处理：①照顾抚养子女的一方；②男女双方在同等条件下，照顾女方；③照顾残疾或生活困难的一方；④照顾无过错一方；⑤公房由一方承租的，承租方对另一方可给予适当的经济补偿；⑥公房面积较大能够隔开分室居住使用的，可由双方分别租住；⑦承租方给另一方解决住房；⑧如一方对另一方婚前承租的公房无权承租而解决住房确有困难的可暂时居住，暂住期限一般不超过两年。
4、产权单位要求承租权人交回公房问题
现实中，多数公房承租权人因达到法定年龄而退休，单位一般不会要求承租权人交回所住公房，直至承租权人去世后同住人可以续租。但在我们咨询的案件中也存在很少一部分承租权人因辞职离开原单位，原产权单位要求其交回分配的公房纠纷。交回公房的法律概念即产权单位要求解除公有住房租赁合同。按照《大连市城市公有房屋管理规定》，公房产权单位和承租权人有协商解除和法定解除合同权利。该《规定》第二十二条规定，“出租人在租赁期满前必须收回出租的公有房屋时，应事先商得承租人同意，提前收回公有住房的，同时要作好承租人的住房安置”。通过该条分析，产权单位行使协商解除权收回公房必须以重新安排住房为前提，确保承租权人有房可住。该《规定》第二十三条是产权单位行使法定解除权的规定，其中没有因承租人辞职离开单位而必然收回房屋条款，因此承租权人辞职不直接产生交回公房的法律结果。
按照前面对公房承租权性质的理解，公房承租权具有一定物权排他属性，权利中包含国家或单位给予的福利，并且可以通过房改以较低的成本价格取得房屋所有权，因此不能排除公房承租权具有一定的私有财产权性质，产权单位不能任意剥夺。
5、承租权人要求同住家庭成员腾房而引起的纠纷
具名承租权人是否有权要求共同居住两年以上的家庭成员腾房？同户口、共同居住的家庭成员是否必然够构成对承租权的共有？笔者认为应根据实际情况来确定争议的公房承租权是否已经演变为了家庭共有权。共有的产生通常是基于当事人的意思表示和法律的直接规定，居住本身不会产生共有，因此同住家庭成员是否对共同居住的房屋具有共有权，要看该房屋是否已经转化为家庭共同财产或系共同投入所得。在取得公房承租权时，除具名承租权人外，其他同住家庭成员的工龄等因素作为分房时的一个重要条件的，或其他同住家庭成员交纳了增加面积款的，或以其他同住家庭成员的旧房合并换得现有房屋的，即使公有房屋租赁证上未明确记载该同住人口为共同承租人，也可构成共有。否则，仅凭居住不能构成对公有住房承租权的共有。根据以上分析，如果争议的公房构成共有，按照民法关于共有的原理，共有人不能对共有物独占，不能妨碍其他共有人行使权利。因此，具名承租权人要求家庭共有成员腾房的，应驳回其诉讼请求。另外，大陆法很多国家法律均规定未成年子女对其父母的房屋享有居住权，父母要求未成年子女腾房的，也不能得到支持。
6、公房拆迁补偿分配纠纷
按《大连市城市房屋拆迁管理办法》 规定，公房拆迁安置补偿款大部分支付给房屋承租人。共同居住人是否有权分配房屋拆迁货币安置款取决于共同居住人是否已构成对承租权的共有，共有人有权参与补偿款的分配；如未构成共有，无权参与分配。对于补偿费如何分配问题，应根据公平原则，结合承租房屋的来源情况，协商或由法院酌情处理。
公房拆迁期间原承租权人死亡，共同居住的子女取得回迁房产权或货币安置款而引起的继承和析产纠纷。其他继承人是否有权根据《继承法》主张财产权利？解决此类纠纷首先应确定与父母共同居住的子女是否构成对承租权的共有，如构成共有则应先析产，将该子女应得的份额扣除后，其余财产按继承处理。如果同住子女已经取得了回迁房屋的产权，则不宜再将该房屋作为“遗产”进行分割，而应在确定房屋的价值后，由其对其他继承人给予补偿。
三、公房在房改过程中产生的权属纠纷法律问题
房改房是指城镇职工根据国家和县级以上地方人民政府有关城镇住房制度改革政策规定，按照成本价或者标准价购买的公有住房。房改房的土地使用权是无偿划拨得到的，没有像商品房那样交纳土地使用费，因而房改房的产权中的土地权益部分实际仍然属于国家，产权人只占有房屋建筑物本身产权。公有住房在房改过程中产生的权属纠纷主要有以下几种情况：
1、原承租权人与产权单位签订了出售公有住房协议并取得产权，其他共同承租权人起诉要求确认房改协议无效的，法院不应受理。此类案件类似单位内部分房纠纷，法院不能用公权干预产权人依法处分其民事权利，即不能判令产权单位与哪一个共同承租人建立租赁关系并将房屋产权出售给他；如果其他共同承租权人起诉房改后新的产权人要求返还其应有份额，法院应作为民事案件受理，按共有财产进行分割，给原告相应补偿。
2、如果房改后的产权人起诉原共同承租人腾房，法院应该受理。共同承租人有承租权的或对争议房屋有继承权，应进行财产分割或继承。如产权人坚持要求腾房，应驳回原告诉讼请求。
3、参加房改的原承租权人在办理产权证之前死亡的，该房产不能作为遗产继承。虽然原承租权人参加房改交纳购房款，和产权人建立了房屋买卖合同关系，但房改房买卖关系的主体是特定的，买受人必须是与产权单位有劳动合同关系的职工，享受房改的优惠待遇也是基于单位职工的身份，而身份权是不能继承的，此时继承人可以继承购房款，但不能继承房屋产权。如果以夫妻双方所享有的优惠待遇参加原承租权人一方的房改，其配偶也是购房的主体，单位应继续为其办理房产证。
4、参加房改的承租权人与产权单位解除劳动关系时已缴纳了购房款、签署了购房合同，但没有办理产权证的，能否取得产权取决于双方买卖行为是否合法，如果产权单位销售公房经过有关房改部门的审批，承租权人在签订购房协议时具备购房资格，则应当认定为双方签订的买卖合同合法有效，应当全面履行合同约定，此时即使参加房改的承租权人与单位解除了劳动合同关系，单位也应当为承租权人办理房产证明。
注： 作者丁达鹏 律师
1部分内容引自刘黎律师的博客文章。
2部分内容参考 王志强，“公有住房承租使用权纠纷中的几个法律问题”，中国论文下载中心， 2006年
