山林确权案件问题浅析
作者：抚州市临川区人民法院 张书发
随着社会、经济的发展，山林资源所蕴涵的经济、生态价值愈来愈显得珍贵。在山区，山林资源是当地人民群众赖于生存的基本资源, 是当地经济持续发展的重要支柱。由于诸多原因，山林纠纷时有发生，且往往引发严重的毁林、械斗恶性事件，已成为影响、制约山区社会稳定、经济发展的重要因素。人民法院通过行政审判和法制宣传教育，积极引导山林纠纷当事人通过法律途径解决山林纠纷具有重要意义。
一、山林纠纷的调处
山林纠纷是指公民、法人或其他组织之间因对林木、林地所有权、使用权发生争执，而引发的纠纷。山林纠纷较之一般民事纠纷有其显著特点。一是长期性。由于我国山林权属政策的多次变革, 历史上确权、划界工作的粗放 , 发生山林纠纷涉及面广人多，事实难以查明，是非难以判定，对山林纠纷多数采取维持现状，求得暂时平息的做法, 使山林纠纷不能从法律上得到最终解决, 纠纷时间愈拖愈久，且可能随时复发。二是复杂性。一方面是引发纠纷的原因极其复杂，既有过去确权定界时工作差错、遗漏引起的，又有当地宗族等封建势力抬头挑唆的情况引起的，还有因山权、林权分离，一方有山权却多年未经营管理，而另一方虽无山权却越界造林形成事实造成的等等；另一方面是处理纠纷极其复杂、困难，稍有不慎易引发群体性械斗、大规模毁林事件，影响社会稳定。三是破坏性。山林纠纷是争夺山林资源所有、使用、收益的权利。一旦发生纠纷，双方往往会尽其最大能力，以夺取现有经济利益为直接目的，而不顾资源的保护和再生，从而造成山林资源的毁灭性、掠夺性破坏。同时，还常常因此引发聚众械斗，造成人员伤亡，并不断实施野蛮的报复与反报复，对社会造成极其严重危害。因此，妥善调处山林纠纷，引导纠纷当事人以法律途径解决争执，是促进山区社会稳定、经济发展的重要途径。
我国《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。《森林法》第十七条规定，单位之间发生林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉。据此，山林纠纷应由人民政府处理，纠纷当事人对人民政府处理决定不服的，有权在法定期限内，向人民法院提起行政诉讼。
二、山林确权行政案件的主要特征
山林确权行政案件，是指公民、法人或其他组织之间,因山林纠纷，经人民政府进行处理后，对该处理决定不服,在法定期限内向人民法院起诉，由人民法院依法进行审判的行政案件。山林确权行政案件具有以下的主要特征：
(一)山林确权行政案件的适格被告只能是人民政府。我国《土地管理法》、《森林法》规定，发生山林纠纷，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。因此,人民政府是解决山林纠纷,作出山林确权决定的法定主体。在确权行政诉讼中，适格被告只能是作出山林确权决定的人民政府。在实践中，人民政府处理山权纠纷往往是组织专门机构，如山林纠纷调处办公室，或指定某职能部门，如林业主管部门、土地主管部门，具体开展山林纠纷的调处, 并以人民政府的名义作出处理决定。这种由人民政府把具体事项通过授权方式交由职能部门或专门机构办理，并以人民政府名义作出具体行政行为的做法与现行法律、法规并不抵触，其实质仍应是人民政府行使特定行政职权作出具体行政行为，当事人对该具体行政行为不服，只能以该人民政府为被告，提起行政诉讼。如果是专门机构或职能部门以自己的名义处理山林纠纷、作出山林确权的决定，则这个确权处理决定在法律上是无效的。因为人民政府这种将自己的法定职权授予职能部门或专门机构的行为,违反了行政职权法定原则，属无效授权。当事人不服此决定，提起行政诉讼的，应以作出处理决定的专门机构或职能部门为被告，人民法院应认定作出确权处理决定的专门机构或职能部门越权行政，判决撤销处理决定。 （二）山林确权行政案件都有第三人。山林确权行政案件的第三人是指与原、被告争议的确权处理决定有法律上的利害关系而参加到诉讼中的公民、法人或其他组织。一般情况下，多数是山林纠纷中没有作为原告提起行政诉讼的另一方。审判实践中，山林确权行政案件的第三人主要有以下二种：第一种是被诉确权处理决定中所列举的除原告以外的当事人；第二种是被诉确权处理决定中虽未列为当事人，但对争议的山林主张权利的公民、法人或者其他组织。
（三）人民法院审理山林确权行政案件不能直接变更被诉确权决定。人民法院对山林确权决定进行合法性审查,如发现确属不合法，就应按《行政诉讼法》第五十四条第二款之规定，判决撤销，并要求人民政府重新作出确权处理决定，法院不能直接进行变更、直接确权。因为对山林确权是国家《土地管理法》、《森林法》赋予人民政府的一项专有行政职权，没有法律、法规授权，其他任何组织都无权行使，人民法院对人民政府山林确权行为进行司法审查，是基于司法权而进行的，只能对政府的确权行为的合法性予以评断，而不能代行行政权直接变更山林权属，直接确权。同时确权行政行为不是行政处罚行为，不存在显失公平与否, 依据行政诉讼法规定, 不能适用变更判决。
（四）山林确权行政案件不涉及行政赔偿。山林确权处理决定，是人民政府对发生山林纠纷的当事人所争议的山林权属依法进行确认。这种确权行为的正确与否不会对发生山林纠纷的当事人造成直接经济损失，因而不引起作出确权决定的人民政府赔偿原告或第三人经济损失的赔偿之诉。至于山林确权行政案件的原告与第三人之间因纠纷对争议山林的占有、使用而形成赔偿之诉，属于民事赔偿诉讼。既可与本山林确权行政案件一并审理，即山林确权行政附带民事诉讼，也可在行政案件审结后由取得山林权的一方单独提起民事赔偿诉讼。
三、关于山林确权行政案件证据的审查、认定
山林确权行政案件的证据审查、认定，是正确裁判山林确权行政案件的关键和难点。山林确权行政案件中据以认定事实的主要证据是书证、物证和勘验笔录，而证人证言、当事人陈述的证明力在山林确权行政案件证据中所处地位较低、作用不大。由于山林权属确定是一项重要的国家基本政策，与社会政治、法律、政策的变革密切相关。我国山林权属政策经历了四次大的变革和调整，形成了相应的山林权属书证，即解放初期的土改运动，确定土地个人所有，为群众颁发了土地证；此后的合作化运动，个人所有土地山林随人入社，土地、山林集体所有；1961年至1963年林业“四固定”颁发了林权执照；1981年至1983年林业“三定”颁发了林权证。这些土地、山林政策调整所形成的权属证书、登记确权底册等书证，是审理山林确权行政案件主要要审查的证据。要正确认定这些书证的法律效力、证明作用，必须把握当时的社会政治、法律、政策背景，依据现行法律规定予以审查、认定。
（一）关于土地证的效力问题
土地证效力在许多群众的观念中根深蒂固，认为有土地证就可以要求行使对山林的所有权或使用权。从现行法律政策而言，解放初期土改时人民政府颁发的土地证随着以后的合作化，土地已随人入社，成为集体所有土地的一部分，土地权属证明的效力已丧失，其证明效力在山林确权案件中也低于以后形成的山林权属证书。在审判实践中，土地证的证明效力在以下二种情况下仍起主要证据作用。一是证明持证人的土地（山林），按当时政策应归入当时所在社队，在没有其他证据证明以后调整了社队所有的该宗土地（山林），在以后林业四固定，林业三定中也未确权情况下，应确权给持证人当时所在社、队(现为村民组)。二是在处理县际山林权属纠纷时，如一方有土地证，而另一方没有土地证，在此情况下，争议山林应归属持证人当时所在县。
土改前的有关山林权属凭证，如土地契约等都不能作为现在确定山林权属的依据。因为土改是我国改革社会土地制度的革命，1950年《土地改革法》第十三条规定， “土地制度改革以前的土地契约一律作废”。因此, 凡是以土改前的土地证、土地契约、管业事实、宗谱记载、祖坟山场等为主张山林权属证据的，应一律不予认定其效力。
（二）关于认定山林权属的主要依据
合法有效的山林权属证书、登记底册是认定山林权属的主要依据。按照《江西省调处山林权属纠纷试行办法》的有关规定，县内的山林权属纠纷，以林业三定中确定的权属为依据；林业三定中未确定权属的，参照合作化、四固定时期确定的权属处理，合作化、四固定时期也未确定权属的，可参照土改确定的权属处理。县际间山林权属纠纷，以土改时期颁发的土地证为依据处理；没有土地证的,参照合作化、四固定时期的有关凭证确定权属。因此，1981年至1983年林业三定时山林确权核发的林权证，是当前我们处理县内山林确权案件的最具证明力的书证。
争议山林的林木性质以及对山林的经营管理也是认定山林权属的证据之一。县内山林权属纠纷，双方都无证据的，争议山林的林木属人工林的，山林、林权均归造林一方所有；属天然林和荒地荒山的按山权、林权各半原则并结合自然地形处理。争议山林属土改时重复分配和合作化、四固定时期重复确定权属的，争议山林的林木属天然林或荒山荒地的，按山权、林权各半的原则并结合自然地形处理。属人工林的，按山权各半，林权谁造谁有，合造共有处理。解放后，一方确属越界在对方荒山、稀疏林地上营造人工林，并从事了经营管理的，山权不变，林权归造林经营一方所有。
山林面积及四至定界是山林纠纷中常见争议焦点。在确定山林面积及四至界址时，现场勘验笔录是具有法律效力的证据之一。山林权属凭证，载明山林面积与实际不符的，以其载明的四至为准确定权属。四至界址有争议的地物目标（如某山、田、田坑、窝、路、沟、河、溪等），以最近的为准，确定四至界址。因开发、自然变迁等原因，四至指定地物目标已变化的，应根据其他证据先确定该地物所在位置,再综合各方面证据及当前山林地形确定界址。
四、关于对山林确权处理决定适用法律的审查
《行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件, 对具体行政行为是否合法进行审查。在山林确权行政案件审理中，对山林确权处理决定合法性的审查主要包括以下几个方面：1、作出确权决定的行政主体是否适格；2、作出确权决定是否依法定程序进行；3、作出确权决定所依据的事实是否清楚，证据是否确凿；4、确权决定所适用的法律、法规、规章等法律规范是否正确、恰当。一般情况下，人民法院对山林确权行政案件适用法律规范审查主要应从以下四个方面进行：1、 确权决定所适用的法律规范是不是规定该项决定和所处理事项的法律规范；2、 确权决定所适用的法律规范，是不是与更高层次的法律规范相抵触，尤其是在确权决定所适用的是比规章层次更低的规范性文件时，更要注重审查这一规范性文件的合法性；3、 确权决定所适用的法律规范是不是已被新的法律规范所取代而不具有法律效力；4、 确权决定所适用的条款是不是与该项决定和所处理事项相一致，即引用的法律规范条款是否恰当。
五、关于是否适用调解问题
《行政诉讼法》第五十条规定，人民法律审理行政案件不适用调解。人民法院审理山权确权行政案件应当遵循这一规定。在这里“不适用调解”应是指人民法院不能组织原、被告就山林确权处理决定进行协商、调解，不能以调解方式结案。审理确权行政案件“不适用调解”并不指人民法院不能做原告与第三人之间的调解工作，因为确权行政案件实质上是解决原告与第三人之间民事权益争议，以协商、调解方式解决民事权益之争于法有据，也利于社会稳定、经济发展。因此，笔者认为，人民法院在审理山权确权行政案件时，应允许原告与第三人协商解决山林权属纠纷，并可由法院主持调解，促成协商解决。在诉讼中,原告与第三人就山林权属达成协议的，只要该协议不违反法律、政策，不损害他人合法权益，且征得作出确权处理决定的人民政府同意，应该有效。在具体运作上，以两种方式结案，一是可由人民政府撤销原确权决定，认可原告与第三人协议，原告申请撤诉，人民法院予以准许。二是建议法律规定，在诉讼中原告与第三人就山林权属达成协议，且协议合法并征得被告认可的，可由人民法院直接判决撤销原确权决定，认可原告与第三人的调解协议合法有效。
