农村宅基地权属纠纷案评析
一、有效情形
案例：杨**住荣成市某镇某村，原籍黑龙江省某市某镇某村，2001年3月25日荣成市某镇某村村委同意其迁入本村落户，2001年4月12日黑龙江省某市某镇某村村委予以迁出，2001年4月23日荣成市公安局同意其迁入。1998年2月14日杨**将原属于该村民刘**的位于荣成市某镇某村的正房四间东西平房各两间，以两万元的价格买下，立下契约为证但当时杨**还没有迁入荣成市某镇某村。后来随着房地产行业的发展，房价的涨幅很大，刘**就以杨**不属于荣成市某镇某村集体经济组织成员为名，向荣成市人民法院起诉，请求法院判令当时签定的房屋买卖协议属于违反法律强制性规定的无效协议，杨**归还房屋，并承担诉讼费用。
原告观点：其一，根据《土地管理法》第62条及其他条款的规定，农村宅基地属于农民集体经济组织所有，能享有宅基地使用权的必须是集体经济组织的成员，且一户只能享有一处。如果允许农村房屋出售给集体经济组织以外的人，将导致房屋项下的宅基地使用权一并转让，这势必导致宅基地使用权享受主体的扩大化，违反《土地管理法》中关于宅基地使用权身份限制的规定。 其二，《土地管理法》第63条规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”如果农民的房屋允许自由买卖，就是将与房屋相连接的宅基地使用权作为标的物出卖了，实质上就是对农民集体所有的土地使用权进行非农业建设，因而为该规定所禁止。其三，1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第二条第二款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”
被告观点：其一,1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二项规定：“社员有买卖房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。”这一规定，明确了农民拥有买卖房屋的权利，并且房屋买卖完成后，宅基地的使用权也随之转移。 其二，最高法院〔１９９２〕民他字第８号批复认为：农村房屋买卖按约定交付房款以及管理房屋的买卖有效。
笔者观点：目前因为《物权法》实行，北京市函家村案件导火索引起，威海市规划，当地涉及众多类似案件，《山东省审判工作纪要》也对此进行了规定，笔者也为该类似案件代理三起，作为原告被告不同身份转授的代理业务，对《山东省审判工作纪要》中当时提到的“只要不是农村村民之间的买卖，一律认定无效”我们且不能作为定案及审理的依据。我国至今尚未有任何一部法律或行政法规对农村房屋明确作出禁止转让的强制性规定，仅有一些原则或文件规定并不属于法律或行政法规，不能作为合同无效的根据。所以笔者认为房屋买卖合同有效。
首先，确认合同无效是确认之诉，返还房屋合同属于给付之诉，两诉不能在同一案中诉讼，关于农村宅基地权属纠纷应该先经政府有关部门裁决后再起诉。
其次，原告刘**的行为是违背法律旨意的，并不是为了维护其合法权益的，这和民法通则的诚实信用、公平等原则相违背。而且当时原告及该村村委对被告的身份是明知的，且契约是双方的真实意思表示，合法真实有效。
再次，认定合同无效，应当以合同法规定为依据。《合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。 ㈠国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》，不是行政法规，不能作为认定合同无效的依据。㈡把《土地管理法》第62、63条结合起来分析，《土地管理法》的立法本意是，禁止农村集体土地使用权单独转让，但在农村房屋所有权发生流转的情况下，其项下的宅基地使用权转让并不禁止，只是出卖之后不可再申请宅基地而已。㈢所有权的占有、使用、收益、处分四项权能中，最核心的权能是处分权，处分权是所有权的标志。如果将农村房屋的处分权予以限制，则很难称之谓对其房屋享有所有权了。㈣《继承法》规定农村房屋可以继承，意味着农村房屋项下的宅基地也可以继承。说明现行法律并不否定农村宅基地使用权随房屋所有权的转让而转让。农村宅基地使用权随房一体的可继承性，决定了其权利享受主体的可变性。如果说农村宅基地使用权在原始取得阶段是与集体经济组织成员权利紧密相连的话，那么随着一些法律事实的变化，其权利享受主体的身份将不是一成不变的，而是可以发生变动的。说明农村宅基地使用权享受主体限于本村集体经济组织成员的规定，仅仅是原始取得农村宅基地使用权时对享受主体的限制。㈤农村房屋转让后，新的房屋所有权人同时成为宅基地使用权的享有者，其法律意义仅在于特定位置、特定面积的农村宅基地使用权享受主体发生了变动。在权利属性上，没有动摇农村土地的集体所有性质。综上所述，根据法无明文不为禁的原则，农村房屋买卖合同有效。
二、转让无效论
1、[案情简介]
李某是A城市近郊区某村农民，金某是城镇居民。2007年10月，李某与金某签订《转让宅基地合同》，约定：李某愿将村上给其分配的五孔宅基地转让给金某，转让款在签订合同时一次付清，违约金为10万元等条款。2008年2月，李某反悔，诉至法院请求确认双方签订的《转让宅基地合同》无效。
[律师评析]
我认为，依据有关法律及政策规定，宅基地不得向城镇居民转让。
一、立法背景。
由于涉及全国9亿农民“安身立命”及攸关社会和谐稳定，国家政策和立法一直从严控制宅基地转让。《物权法》中有关宅基地使用权的规定有四条，其它规定散见于《土地管理法》、《担保法》等法律中。应注意，《物权法》规定的宅基地使用权特指农村宅基地使用权。
二、宅基地使用权的法律特点：
宅基地使用权是农民因建造自有房屋而对集体所有的土地享有占有、使用的权利。特点有：（一）宅基地的所有权归集体。（二）宅基地使用权的主体是特定的农民。使用权仅限于本集体经济组织内特定的成员享有，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地。（三）宅基地使用权具有有限性。即宅基地原则上只能由宅基地使用不能将宅基地转卖。（四）宅基地使用权具有福利性。即农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的，或只交纳了极少的费用。
三、城镇居民不得购买宅基地的立法依据。
我国人多地少，一直实行最严格的土地管理制度，且为防止出现农民转让宅基地后流离失所，进而影响社会稳定这一大局，我国立法禁止城镇居民购买宅基地。国务院于《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”《土地管理法》中有关“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，也体现了不允许宅基地使用权向集体经济组织外的城镇居民转让的意思。
四、转让宅基地使用权需具备的条件。
依据《土地管理法》第62条、《物权法》第155条及有关政策，有条件的允许宅基地使用权转让不为法律所禁止。需具备的条件有：（一）转让人拥有二处以上的宅基地；（二）转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员；（三）受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件；（四）转让行为征得集体经济组织同意。强调一点，以上条件应同时具备。
综上，双方签订的《转让宅基地合同》是无效合同，产生返还财产等法律后果。且合同无效后约定的违约金亦不能适用。
2、[案情简介]
因妻子病危，加上对法律的无知，农民李先生将获得的建房宅基地以23.5万元的价格转让给了居民陈先生。陈先生出资建房后一起居住至今。由于房价的持续高涨，李先生心生后悔，以宅基地买卖严重违反国家相关的法律法规，且损害了国家利益为由，将陈先生告上法庭，要求判决确认签订的转让协议无效。日前，闵行区法院作出《房屋住宅地基转让协议》无效，李先生返还钱款23.5万元并赔偿83.73万元。陈先生1家搬离涉案房屋并交付给李先生的一审判决。
方知违法要求改正
2001年10月，农民李先生家因拆迁获移地建房资格，其建筑面积为224.16平方米私有房屋移地至银莲花苑建造房屋。由于妻子病危急需化钱救治，经生产队长介绍，于同年12月将新址宅基地以23.5万元的价格转让给了陈先生。转让协议签订后，双方银货两讫。于是，陈先生出资在该宅基地上建造了楼房一幢，并入住使用至今。随着房价的快速飞涨，时至今日，这套房屋的市场价已经了几番。于是，李先生以当时宅基地的转让违反有关规定为由，将陈先生诉至法院，要求判决确认签订的转让协议无效。李先生诉称，当时，因妻子身患白血病，急需用钱治疗，加之法律意识淡薄，故把动迁获得的宅基地卖给了陈先生，现在才得知这是严重的违反了国家相关的法律法规的行为，损害了国家利益，故认为，宅基地属集体所有土地，双方无权买卖。
房屋价值产生分歧
陈先生一家认为，双方转让的宅基地是动迁补偿宅基地，取得了国有土地使用权权证，不再是集体土地宅基地，是可以转让的。如果认定双方的转让协议无效，要求陈先生赔偿以该房屋目前房价与原市场价3000元每平方米之间的差价，现估算为300万元。
诉讼期间，经李先生申请，上海八达国瑞房地产土地估价有限公司作出评估：“争议房屋建筑物(实测建筑面积245.4平方米)及装修，于2009年11月16日的价格为47.2万元。”由于农村集体土地不能公开转让，故该公司建议采用当地征用集体土地房屋拆迁土地使用权基价标准，判断估价对象宅基地的价值。根据上海市闵行区最新征用集体土地拆迁房屋补偿标准计算的房、地两部分合计总价107.23万元。李先生无异议，陈先生则认为不合理。
卖方承担主要责任
法院认为，《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，李先生一家是以户为单位拥有争议宅基地使用权的，故是该宅基地权利人。农村宅基地使用权是集体经济组织无偿提供给本集体经济组织成员享有的，具有身份属性，陈先生不属于争议宅基地所在集体经济组织成员，且其另有住房，双方转让宅基地未经县级以上人民政府批准，事后也没有办理相关更名手续，故双方间转让宅基地使用权的协议应为无效。协议无效，双方都有一定过错，但主要在李先生一方。协议无效后，双方应当各自返还财产，并根据过错大小承担赔偿责任。李先生一家应当返还收取的宅基地款，陈先生一家应当返还宅基地。陈先生在宅基地上建造的房屋，因无法搬动，应当折价给李先生，具体价格参照评估价确定。考虑到农村宅基地使用权虽不能公开转让，但在拆迁时存在一定价值，且目前价值高于原价值，该差额即为陈先生的损失，李先生应予赔偿。据此，法院作出上述判决。
三、法官解析：城镇居民购宅基地上建的房屋无效
房价一上涨，小产权房往往就会受到热捧。目前不少地方的楼市有了回暖的迹象，小产权房也随之又开始受人青睐起来。
6月2日，深圳市公布了《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，被不少人解读为将对小产权房“转正”。一石激起千层浪，《决定》的出台，立刻助推了小产权房话题的热度。虽然深圳市人大有关负责人迅速出来澄清：“转正”一说属于误读，但小产权房的问题却在百姓的生活中继续存在。
事实上，在我国现有的法律中，“小产权房”只是一个民间的说法，而非一个真正的法律概念。目前，我国法律尚没有对小产权房的统一规定，经常被大家作为依据援引的，往往都是相关部门的一些政策。
然而，尽管如此，与小产权房有关的纠纷却频频出现在诉讼领域。通过法院裁判的三个案例，我们可以看出，在目前没有法律统一规定的情况下，对于小产权房的问题，司法实践中是区别对待的，一律说买小产权房有效或无效似乎都有失偏颇；而在能否成为小产权房主的过程中，是否具有小产权房所在农村集体经济组织成员的身份是个至关重要的问题。
希望我们约请法官精心采写的以下案例，能够为大家提供一些关于小产权房的法律知识。
——编者
买卖小产权房的有效情况（小产权不等于宅基地买卖）
2009年4月3日，一纸终审判决让王强(化名)想收回房子再赚钱的“好梦”碎了。
事情还要从2005年说起。这年12月，王强所在的村进行旧村改造，村委会跟王强签了房屋拆迁货币补偿协议和房屋拆迁安置合同。随后，王强得到两套二居室楼房。
王强妻子曾经的同事孙林(化名)，听说王强拆迁得了两套房子，就与王强协商购买其中的一套。王强一想，反正也住不了这么多房子，卖了还能赚点钱。
虽然王强是农村户口，孙林是城镇户口，但王强所在的村村委会、党支部两委班子对于村民出售拆迁所得的小产权楼房并没有做出禁止性规定，对王强卖房的事情也表示不予干涉。
2006年1月，王强与孙林签订《房屋转让合同》，约定：王强为原房屋产权人(小产权)。经双方协商，产权人王强愿将本套房屋的所有权卖给孙林。本房屋的出售价格为135000元。本房屋属于小产权房屋，买受人应遵守当地村委会的有关制度和规定。随后，王强与孙林履行了该合同，房款两清。
哪知天有不测风云。房子卖了以后，当地的房价却一路飙升。
2008年4月，王强以国家禁止城市居民购买农民房屋，且孙林是城市居民，故房屋转让合同属于无效合同为由，起诉要求法院确认双方签订的房屋转让合同无效，让孙林腾房。
孙林对于被诉一事认为，签订合同时，双方明知该楼房是小产权房。而且，双方签订合同时是完全自愿的，房屋已经交付完毕；经过两年的时间，该房子已经有很大的升值。孙林辩称：“王强是受利益驱动才起诉我。法律不应支持这种见利忘义、背信毁约的行为。我保留进一步追究王强的滥用诉权的行为给我造成的经济损失的权利。”
庭审中，法官问孙林房屋的现状如何，孙林气愤地说：“我买房后进行了简单装修就把房子出租了。王强想把房子要回去，我不同意，他就骚扰租房的人，说他才是真正的房东，要把租我房的人赶走。现在，租房的人都不交房租了。”
自愿买卖小产权房被法院认可
法院经审理后认为，公民合法的民事权益受法律保护，王强与孙林在签订《房屋转让合同》时，已经明知该房屋为小产权楼房；对小产权楼房是否可以转让，当地村民委员会并没有具体的限制性规定。王强与孙林在双方自愿基础上签订的《房屋转让合同》，内容并未损害国家、集体及第三方的合法权益，且双方在合同签订后，已各自履行了支付房屋价款和交付房屋的义务，该合同所约定的内容已实际履行完毕。在此情况下，王强要求确认其与孙林签订的《房屋转让合同》无效、孙林退房的请求，理由不充分，对其诉讼请求，法院不予支持。
法院依据《民法通则》第五条之规定，判决驳回原告王强的诉讼请求。
一审宣判后，王强不服判决，提出上诉。二审法院经审理后，判决驳回上诉，维持原判。
法官释法——
城里人买农民的小产权房在一定条件下有效
近几年来，随着旧村改造、小城镇建设步伐的加快，以及国家基础设施建设用地的需求猛增，征房占地现象较为普遍，由此导致的城市郊区小产权楼房层出不穷。其中很大一部分是农村村民拆迁后以优惠价款购买的自住楼。这些小产权楼房中的一部分通过买卖等方式被城镇居民购买。随着小产权楼房的升值，部分卖房人在利益的驱使下，起诉要求确认双方的买卖合同无效，让买房人退房。
对于城镇居民购买农民小产权楼房的效力问题，目前尚没有任何一部法律对此作出明确的规定。鉴于法官不得拒绝裁判的法理精神，法院在没有明文规定的情况下，仍然必须作出裁判。一般而言，法官在裁判此类案件时需要综合考虑以下几个因素：一、当事人之间的行为是否符合民法的基本原则：平等原则、自愿原则、公平原则、诚实信用原则、公序良俗原则；二、是否存在导致合同无效或者可撤销的法定情形，即能否适用合同法第52条至第54条的内容；三、基层组织比如村委会、党支部的意见。由于我国实行村民自治，因此，村民委员会的意见至关重要。
在本案中，王强与孙林在签订的《房屋转让合同》中明确写明“本房屋属于小产权房屋”，因此，对于这一事实，双方均明知，不存在欺诈或者重大误解的情形。另外，双方对于买卖房屋一事，也是自愿进行的，没有任何胁迫或者乘人之危的情形。而且，王强从村委会买房时花费11.6万元，而几天后王强就以13.5万元价格将房屋转卖给孙林，王强获利近2万元。因此，双方之间的交易也是公平的。最后，该村村委会、党支部两委班子对于村民出售拆迁所得的小产权楼房并没有作出禁止性规定，表示不予干涉。也就是说，双方买卖房屋的行为没有损害国家、集体或者第三人的利益。
值得一提的是，农民在其宅基地上建设的房屋与农民通过旧村改造、拆迁安置而得到的小产权楼房不可同日而语，二者之间存在比较明显的差别。农民在其宅基地上建设的房屋与宅基地使用权紧密联系，宅基地使用权是土地管理法、物权法明确规定的由农村村民专享的一项用益物权。而农民通过旧村改造、拆迁安置而得到的小产权楼房并不是建设在自己家宅基地上的，因为旧村改造后宅基地使用权消灭，小产权楼房是建设在该村集体土地上的。
父母将小产权房赠儿子被确认有效
老贾夫妇早年生育一儿一女，2002年秋天，老贾因冠心病住院做了手术。此时，老贾所在的村庄正在拆迁。
老贾用拆迁款购买了两套两居室村民自住楼房。村委会给老贾颁发了两本《房屋所有权证》。该《房屋所有权证》的注意事项第三条规定：“房屋所有权转让变更(如买卖、转让、继承等)，房屋状况变动应及时向发证单位申请登记，经批准后方可有效。
2003年秋天，老贾的儿子小贾结婚，老贾就让小贾夫妇住进了自己购买的一套房子里。后来，老贾夫妇商量后决定将房本的名字变更为小贾。事后小贾也没提反对意见。
由于老贾住院时医疗费多是借来的，老贾长期不还，债主们就找上门来了。老贾夫妇商量后，决定将他们自己居住的那套楼房卖掉，以解燃眉之急。卖房后的老贾夫妇只好租房居住。
由于小贾坚决反对卖房还债，他与其父母之间产生了矛盾。2007年，老贾夫妇以小贾得到赠与房产后将二老赶出家门、不履行赡养义务为由要求法院撤销房屋赠与合同。
庭审中，法官问老贾夫妇为什么要把房本的名字变更为小贾，老贾说：“当时，我的外债不少，怕债主们把我告上法院，法院再把我的房子给拍卖了，所以就决定把房本的名字改成儿子的名字。改名时，他不知情。后来，他知道这件事就把房本要走了。”
小贾则说：“卖房前，我已经东拼西凑了七八万元，想替他们还债。我反对卖房，可他们不听，非要卖。双方为此大吵一架。现在没房了，又来找我要，我当然不同意。”
关于赡养问题，小贾说：“我每月的工资只有1000元，妻子没有固定职业，还要照顾小孩，因此，我的收入除了养家糊口外所剩无几。而且，2004年至2006年，村委会发给我个人的每月200元生活费已经由我父母领取。这就可以视为我履行了赡养义务。” 对于小贾的辩解意见，法庭查明确实属实。
不符合法定条件 撤销赠与被驳回
法院经审理后认为，依法成立的合同，具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。老贾夫妇将拆迁所得的两套楼房中的一套所有权人变更为小贾，应视为老贾夫妇对小贾的赠与行为。该行为并不违反相关法律法规，且小贾表示接受，故赠与合同成立并生效。村委会发给小贾的每月200元生活费已经由老贾夫妇连续领取2年，故老贾夫妇所述小贾不履行赡养义务，没有事实根据。老贾夫妇在赠与房屋时也没有与小贾另行约定其他附带义务，故对二原告要求撤销房屋赠与合同的诉讼请求，法院不予支持。法院一审判决驳回原告老贾夫妇的诉讼请求。老贾夫妇不服判决，提出上诉。二审法院经审理判决驳回上诉，维持原判。
法官释法——
悄悄赠与小产权房 想撤销须符合法定情形
我国合同法规定了赠与人的任意撤销权和法定撤销权两种手段以保障赠与人的合法权益。赠与人的任意撤销权，是指赠与合同成立后，赠与财产的权利转移之前，赠与人可以根据自己的意思不再为赠与行为。这是赠与合同与其他有偿合同的显著区别。但是，本案中的老贾夫妇作为原房屋所有权人不仅已经将诉争楼房所有权人的姓名变更为小贾，而且，小贾也早已实际占有、使用该楼房，因此，在该楼房的产权已经转移的情况下，老贾夫妇欲行使赠与人的任意撤销权，已经于法无据。
我国合同法第一百九十二条规定了赠与人的法定撤销权：“受赠人有下列情形之一的，赠与人可以撤销赠与：(一)严重侵害赠与人或者赠与人的近亲属；(二)对赠与人有扶养义务而不履行；(三)不履行赠与合同约定的义务。从本案案情来看，小贾显然没有严重侵害赠与人或者赠与人的近亲属，而老贾夫妇作为赠与人也没有从这一点上来提出他们的起诉意见。老贾夫妇着重强调了第二种情形，即小贾作为受赠人不履行赡养义务。小贾作为已婚成年人，对其父母负有赡养的法定义务，同时，他也有赡养的客观能力。庭审中查明，村委会给付老贾夫妇每人每年4800元。另外，村委会给付小贾的每年2400元也已经由老贾夫妇领取，对此，小贾没有提出异议，也没有要求老贾夫妇返还。这完全应视为小贾履行了自己的赡养义务。而且，小贾每月工资仅有1000元，不应当让小贾负担过高的赡养费。他把自己应得的村内补助让给父母，合情合理。由此，老贾夫妇要求行使法定撤销权的第二项理由亦不成立。至于合同法规定的第三项约定的义务，双方当事人均称没有在赠与房产时约定附带义务。故第三项理由亦不存在法律事实依据。
因此，老贾夫妇既把房屋变更在小贾名下，并完成物权的公示、公信，小贾也实际占有、使用该房屋，老贾夫妇要求行使法定撤销权的理由均不成立，故其诉讼请求不能得到法院的支持。
值得注意的是，该案争议的标的物是一套小产权房屋，由于该案的当事人双方都是该小产权房所在地村集体的成员，只要不违反该集体的相关规定，老贾和小贾都可以依法成为该村集体小产权房屋的所有人。因此，老贾将房屋产权更改为小贾后，小贾就可以成为该房屋的实际所有人。
城里人买农村房引来6次诉讼 法院判退房退款“两败俱伤”
为赚钱出卖宅基地上的房子
2009年3月9日，北京市第二中级人民法院的一纸终审判决终结了王、田两家围绕一所房子的纠纷。
用一句话来概括这件事，就是“城里人”买了农村房，房子涨价后原来的房主就想反悔，结果两家都“很受伤”。
1985年，北京市通州区村民王鹏(化名)夫妇将其祖屋翻建为正房5间、西厢房3间。1991年，王鹏取得了镇政府颁发的宅基地使用证。2001年，王鹏夫妇打算卖掉房屋，赚点钱。
就在这时，家住北京朝阳区的田女士儿子准备结婚，田女士的哥嫂一家人又从新疆回京居住，房屋问题显得非常急迫，田女士想在郊区农村买一所房子以便安置两家人。
经多方打听，田女士与王鹏夫妇取得联系并协商买房事宜。2001年11月，王鹏夫妇与田女士签订房屋买卖协议，约定将上述房屋卖给田女士，价款56000元。在田女士付了钱后，田女士一家以及田女士的哥哥一家人都搬到了这所房子里居住。
然而，让王鹏没有想到的是，从2002年到2006年，北京的房价接连上涨。看着翻了好几倍的房价，王鹏坐不住了，越来越后悔当初卖房的举动。
2006年，王鹏夫妇以田女士是城镇居民户口、无权购买农民宅基地房屋为由向法院起诉要求确认双方签订的房屋买卖协议无效。
法院查明田女士确系城镇居民户口，而王鹏夫妇是农村户口，该房屋是在宅基地上建设的房屋。
法院审理认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份相联系，不允许随意转让。目前，农村私有房屋买卖中，买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了农村集体经济组织的权益。因此，法院确认双方签订的房屋买卖协议无效。
田女士不服判决，提出上诉，后经过二审法官的辩法析理，田女士撤回上诉。
房屋增值买卖双方要“利益均沾”
一波未平，一波又起。协议无效的案件审结后，王鹏夫妇又起诉田女士及其哥哥一家人要求他们返还房屋。
由于田女士等入住后对房屋进行了内部装修，并增建西厢房三间、东厢房三间，安装了供暖设施，在院内种植树木。因此，法院委托评估公司对房屋等地上物的现值进行评估，结果为12万多元。据此，法院判决田女士及其哥哥嫂子一家人将房屋院落腾退给王鹏夫妇，王鹏夫妇给付田女士财产补偿款12万多元。判决后，田女士又不服，提出上诉，二审法院判决驳回上诉、维持原判。
打败了官司的田女士一家认为自己在买房这件事上吃了个大亏，卖房的时候王鹏夫妇明明也知道城里人不能买农村人在其宅基地上建的房子，可依然卖给了自己。等房价上涨，就通过诉讼“要”回自己的房子，“便宜都被王鹏夫妇占了”。田女士一家的心里很不是滋味。而且，看着已经涨起来的房价，田女士一家更加无力买房，也想通过诉讼的方式为自己讨回点利益。
2008年4月，田女士以房屋卖买协议被确认无效的主要责任在王鹏夫妇一方，要求他们赔偿缔约过失损失款36万余元。田女士要求的缔约过失损失指的是宅基地区位价，故法院委托评估公司依法进行了评估。
法院经审理后认为，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
王鹏夫妇与田女士所签的房屋买卖协议已依法被认定无效。考虑到王鹏夫妇作为出卖人在出卖时即明知其所出卖的房屋及宅基地属于法律禁止流转范围，其在出卖房屋多年后又以违法出售房屋为由主张合同无效，故其应对合同无效承担主要责任。因此，田女士要求王鹏夫妇赔偿缔约过失损失的诉讼请求，理由正当。
对于田女士作为买受人信赖利益损失的赔偿，应全面考虑出卖人因土地升值或拆迁补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异所造成损失两方面因素予以确定。就本案而言，田女士要求王鹏夫妇赔偿其缔约过失损失，由于房屋等地上物的损失已依法解决，故仅考虑出卖人因土地升值或拆迁补偿所获利益的因素，参照王鹏夫妇出售房屋的宅基地区位价予以确定。
因此，法院对其合理部分予以支持——即王鹏夫妇依据评估结果给付田女士宅基地区位价的百分之七十。法院依法判决王鹏夫妇赔偿田女士信赖利益损失25万余元。
判决后，王鹏夫妇提出上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
法官释法——
城镇居民购买农民在宅基地上建设的房屋无效
这起因城镇居民购买农民在其宅基地上建设的房屋买卖合同纠纷案，有两个焦点问题：一是城镇居民购买农民宅基地房屋的效力问题；二是如果房屋买卖合同无效，农民作为出卖人应当承担何种责任，应当如何赔偿买房人的损失。
第一个问题涉及到农村宅基地使用权的性质问题。宅基地使用权主要有以下四个特点：1.身份性。只有拥有集体经济组织成员这一身份，才有权利享有宅基地使用权。2.无偿性，宅基地使用权农民可无偿取得。3.有限性，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。4.无使用期限限制，在理论上，宅基地使用权一旦取得，使用权人可一直使用下去。但是，如果宅基地使用权因为自然灾害等原因灭失的，村民可通过重新分配获得宅基地。
我国虽然禁止宅基地使用权的流转，但农村村民对宅基地上的房屋享有所有权并可自由处分。根据房地一体的规则，尽管宅基地使用权本身不可以转让，但它可以随着房屋一同转让。如果村民自愿将其房屋转让给本集体经济组织的其他村民，由于双方的身份同一，可以认定这种转让行为有效。但是，如果村民将其房屋转让给非本集体经济组织的成员或者城镇居民，由于双方身份不具有同一性，而且宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，城镇居民不得享有，因此，一旦城镇居民购买农民的宅基地房屋，就会侵害集体经济组织的合法权益。所以，对于城镇居民购买农民的宅基地房屋纠纷，法院判决买卖无效。
在法律适用问题上，由于并没有任何一部法律明确规定禁止城镇居民购买农民的宅基地房屋，因此，在判决书引用法条时经常出现尴尬局面，法官不得不援引合同法第五十二条关于合同无效的条款来制作判决。
不过，民法通则第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”就政策而言，城镇居民不得购买农民的宅基地房屋的确有据可依。比如，1999年5月6日，国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年11月2日，国土资源部在《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”这样来看，目前国家的政策是明确反对城镇居民购买农民的宅基地房屋。(作者单位：北京市通州区法院)
四、21.6 买卖农村宅基地房屋无效案
作者 北京市东方律师事务所 刘桂林律师
案情简介：1987年 11月 15日，海淀区四季青乡某村村民廖某与城镇居民姜某签订了一份房屋买卖合同。合同约定，廖某将自家的三间房屋、两间厢房及院子，一并卖给了姜某。在签约当日，廖某将房契及房屋都交给了姜某，姜某则付给了廖某8700元房款。在签订合同时，该村村委负责人作为证明人也在合同上签名。1997年，姜某对所购房屋进行了翻建。2001年8月，廖某去世。2004年该地区拆迁，经评估姜某所购房屋评估价格约60万元。在拆迁前，廖某的儿子、女儿及妻子要求收回房屋，给予姜某10万元补偿，被姜某拒绝。于是廖某的儿子、女儿及妻子做为原告向海淀区法院起诉，要求确认合同无效，姜某返还房屋，退回购房款。
法院判决：法院判决买卖合同无效，但对于60万元的拆迁款，法院认为购房时双方意思表示真实，且姜某对房屋进行了翻建，从公平的角度来讲，返还8700元有失公平，姜某返还房屋后，要考虑其再次购置房屋费用，目前的房屋价格与购房当初房屋的价格相差比较大，且原告的诉讼是在若干年后，在房屋拆迁前提出的，因此综合各种因素，判决按房屋评估价格80%即48元归姜某所有，其余12万元归三名原告。
律师点评：对于城镇居民购买农村宅基地的行为法院原则上都认定无效。2003年，北京市高院针对审理城镇居民购买农村宅基地案件有一个会议纪要，明确此种行为原则上认定无效。但法院在具体处理此案时会考虑该类案件的具体情况及历史原因，并非按照无效合同返还原款原物的规定严格执行，而是按照评估价值的一定比例返还，基本上将评估价格的大部分留给购买人，而一小部分留给出卖人。
城镇居民购买农村宅基地房屋认定无效并没有法律明确规定，我国《土地管理法》也仅仅规定农村村民出卖、出租住房后，如果再申请宅基地将不予批准，即现行的法律法规对农村房屋的出卖没有禁止性规定，与禁止城镇居民在农村购置宅基地的规定是国务院2004年12月24日发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》，但这个决定并非法规，按照合同法的规定不应认定合同无效。实际上法院认定合同无效是按照政策规定来决定的，这与我们国家的国情相关。
关于农村宅基地能否转让的问题，存在两种观点，一种观点认为严禁转让，另一种观点认为有限制的转让，这两种观点针锋相对，分歧非常大。物权法草案（2005年7月10公布的版本）第一百六十二条对宅基地问题是这样规定的：宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。对这个问题赞成者的观点是：草案关于农村宅基地转让应严格限制并不允许城镇居民在农村购买宅基地的规定非常好：第一，宅基地的所有权属于集体，个人无权把宅基地使用权转出集体之外；第二，城镇居民在农村购置宅基地一般不是为了满足基本的居住要求，将导致农村土地的浪费；第三，住房和宅基地是农民安身立命的最后保障，如果允许转让，一旦农民进城打工无法在城市立足，就会造成农民流离失所，带来社会问题；第四，有经济能力并希望到农村购买宅基地的城镇居民越来越多，在腐败问题不能有效遏制的情况下，如果允许城镇居民购置宅基地，肯定会有一批人借此敛财，受害的则是农村集体和农民。
反对者认为：应当允许城镇居民在农村购置宅基地，理由主要有：第一，农民对于住房这一重要财产应有自由转让的权利；第二，农民只有在特别需要的时候才会出卖住房，如治病救命、子女上学、投资经营等，法律不应当进行限制。而且，卖房子时农民肯定已打算好其他住处，担忧农民居无住所是多余的；第三，城镇居民在农村购置宅基地已不是个别现象，尤其在许多“城中村”和城郊结合部，简单的禁止性规定不能杜绝这种现象，如果发生纠纷判定买卖无效，实际上很难执行；第四，有些城市居民基于养老、就业等考虑自愿到农村居住，允许城镇居民到农村购置宅基地，有利于加强农村和城市之间的经济交流，符合市场经济的一般规律。因此，对城镇居民在农村购置宅基地可以作限制性规定，但不要禁止。可以规定每户城镇居民在同一县域内农村购买的住房不得超过一处。对于已经转为城镇居民的宅基地使用权人，应允许其将宅基地转让给城镇居民。
就农村宅基地能否转让的问题，这是一个两难的选择。对这个问题，国家是采取“一刀切”的做法，没有特例。但实践当中，往往存在这样的问题，农民已不是实际上的农民，因为他已不从事农业生产，从事工商业或其它行业，与农业无关，在城镇已经购买了商品房，只不过按照现行的户口政策其身份是农民，这样的农民将自己的房屋出售后如果遇到拆迁返悔起诉确认合同无效怎么处理？是否也认定无效？在司法实践中这类买卖仍认定无效。这样判就对购买者来说或者从公平的角度说将产生不公平。近些年城镇居民到农村购买房屋的事情越来越多，这一问题应找到一个妥善的解决办法。从司法实践及物权法草案禁止城镇居民购买农村宅基地的规定来看，体现了国家意志，即国家希望保护农民的利益及耕地，以保障农民的生存权及国家的基本物质安全。但从某种程度上来说，这种规定也牺牲了效率、对某一具体个体最大利益的保护。笔者认为，对这个问题应区别对待，针对不同的情况分别处理。
五、厦门一居民买农村宅基地盖房居住21年后被判协议无效
城镇居民购买农村宅基地，法院一审判令《买地协议书》无效
事情要从20多年前说起。1988年，曾厝垵村民庄女士向村委会申请，经土管部门批准，取得一块用地面积为50平方米的宅基地。
庄女士当时由于经济困难无力自建房屋，就将该地卖给了城镇居民陈先生，并签订了合同，事后收了1.5万元。当年，陈先生在这块地上建起了3层楼，建筑面积共计161.96平方米。由于超过了批准的“两层80平方米”，未能办理土地使用证。
今年4月，房屋拆迁公司向庄女士与陈先生发出通知，告知这幢3层楼被列入“环岛干道”建设用地拆迁范围。
由于相关事宜协商不下，庄女士将陈先生告上法庭。
激辩 21年前的协议是否有效
庄女士诉求法院判令双方签订的《买地协议书》无效，陈先生将3层房屋归还她，而她愿意以单价708元/平方米的标准赔付房屋建造成本，计11.4万元。
陈先生辩称，双方签订的《买地协议书》是双方当事人真实意思的表示，所以协议合法有效。即使协议被确认为无效，他也只是返还空地，而不是房屋。
庭审 协议无效互返财产
思明区法院认为，虽然曾厝垵村已改制为曾厝垵社区，但庄女士当时申请的地块仍为农村集体所有。根据《土地管理法》规定：“村民一户一宅，禁止土地使用权出让、转让用于非农业建设”，而国务院办公厅也先后于1999年、2004年发出通知，明确规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法和购买的住宅发放土地使用证和房产证”、“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。因此，转让农村宅基地的行为因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。
法院认为，根据无效合同的处理原则，双方应将因该合同取得的财产各自返还。
昨日获悉，法院一审判令陈先生将3层房屋归还庄女士，而庄女士则退还陈先生购地款1.5万元和支付房屋建造成本11.4万元。
六、许昌：城市居民不得在农村购买宅基地
【案情】2003年10月13日，禹州市市民孟某与该市颍川街道办事处某村委会签订购买宅基地协议一份，约定孟某支付该村委会90000元购地款，该村委会在本村为孟某批划两处宅基地。协议签订后，孟某如约向该村委会支付了款项，该村委会出具了收据且加盖有村委会印章，但未给原告批划用地。2004年5月4日，该村委会又书面向孟某承诺，两年内如不能在该村给孟某批划宅基地，按孟某交款数额双倍返还。后经孟某多次催促，该村委会一直未能批划，孟某遂于2008年6月14日起诉，请求法院判令该村委会立即为自己批划宅基地，并赔偿因其怠于履行合同义务给自己造成的损失。
【评析】该案是一起典型的违反土地用途管理制度导致合同无效纠纷案件。我国《物权法》规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地。国土资源部2004年第234号文件也规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年12月11日国务院又专门召开会议，再次强调严格执行土地用途管理制度，城镇居民不得到农村购买宅基地、购买农村住宅。
本案中，原、被告所订立的宅基地买卖合同，及被告后来承诺如不能批划宅基地双倍返还原告购地款的补充协议，虽系双方当事人真实意思的表示，但违反了法律、行政法规的强制性规定。我国《合同法》规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效，无效合同自始至终就没有效力。为此，原告要求被告为其批划宅基地的请求，及补充协议双倍返还购地款的约定，法院均不予支持。
根据《合同法》第五十八条的规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过借的，应当各自承担相应的责任。本案中，考虑到被告长期占用原告资金，给原告造成了一定损失，因此，法院判决被告返还原告购地款的同时，并由被告按同期银行贷款的利率，支付占用原告购地款期间的利息。
七、对农村宅基地上房屋买卖纠纷的思考
随着城市化进程的加快，拆迁工作大面积展开，因拆迁而带来的收益使出让方发现了其原有房屋的巨大升值潜力，出让方因而反悔，并以转让行为违反法律规定、房屋买卖协议无效为由，要求受让方返还房产。因此，宅基地上房屋买卖纠纷呈激增态势。农民宅基地上房屋的转让，系由权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将房地产转移给他人的行为。本文仅就宅基地上房屋买卖行为作较为粗浅的探讨。
一、宅基地上房屋买卖的若干情形
农村村民因另有住房、住房空闲或农转非迁出等原因，将其自己宅基地上所有的房屋自行处分。从受让方的主体特点上看，包括城市居民、外村村民、本村村民。因本村村民之间买卖房屋，其当事人双方毕竟没有脱离本集体经济组织，一般争议不大，进入诉讼程序解决争议的较少。目前主要争议仍在城市居民和外村村民购买房屋的效力问题上，主要形式表现在：
1、城市居民取得农村村民宅基地上房屋的方式：有依据继承、赠与等行为取得的；有因农转非后仍继续持有的；有依据买卖协议取得的；有购得诉争房屋后又将房屋转卖本村村民或外村村民的；也有转手卖给其他城市居民的。
2、外村村民取得本村村民宅基地上房屋的方式：这种情况包括不同省份、市区之间，乃至同一区县不同村镇之间的房屋买卖情形。除单纯的买卖行为外，还有转让后该买方的外村村民又与本村村民结婚的；有为规避法律以本村他人的名义购买房屋实际居住的。由于土地所有权人不同及审批权限不同，现有诉争的买卖协议上可见从村委会到乡政府盖章确认的多种形式，更以无任何组织确认的情况居多。从宅基地使用权的权属变化上看，诉争房屋转让过程中及其后，宅基地使用权多以未发生改变为主，也有受让方取得行政机关核发的宅基地使用权证书的情况，有取得建房批示许可以及诉争土地被征为国有的情形。
由于现有法律规定不够完善，不够详尽，房屋土地管理行政机关又处于以不予核发土地使用权证书为手段的消极管理状态，近年来审判实践中对宅基地上房屋买卖行为的法律适用问题存在诸多争议。
二、外村农民购买本村宅基地上住房的效力
关于外村村民能否购买宅基地上房屋的问题，房屋土地行政管理部门认为：根据土地管理法的相关规定，是不允许农民将本集体经济组织农民集体所有的宅基地及房屋卖给外村农民的。其法律依据为1999 年《土地管理法》的第43 条规定，该规定的内容为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”房屋土地行政管理部门由此规定引申出只允许本集体经济组织成员之间转让宅基地上的房屋。
关于如何理解这些规定的含义，普遍的观点认为：集体经济组织成员可以使用本集体经济的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租，因此集体建设用地流转在法律上是被禁止的。农民之间的宅基地上的房屋转让应限定在本集体经济组织内部。即使本集体经济组织内部成员之间的转让亦应经法定机关审批方为有效。本集体经济组织以外的农民之间房屋买卖应为无效。
当然，对此也有相反的观点。该观点认为：目前已有的规定都没有明确禁止非本集体经济组织农民之间的宅基地上的房屋转让行为，从土地管理法及北京市等地方性规定中得出禁止该类转让行为的结论，只是一种对法律规定的理解和引申，该结论并不准确。因此，不能在法律没有明确禁止性规定的前提下从法律条文中当然理解并引申出禁止某类民事行为的含义，并加以广泛适用。根据农村集体土地三级所有的所有权状态，村内各农村集体经济组织或者村民小组、村集体经济组织或村委会及乡（镇）农村集体经济组织均对其所有的集体土地享有相应的处分权。对于宅基地上的房屋转让行为，只要诉争土地的所有权人表示同意即可，严格的限制流转不符合客观存在的人口流动状况及社会发展的趋势。
三、宅基地上房屋转让的审批权限
1986 年《土地管理法》第38 条规定，“农村居民建住宅，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”1999年修订后的《土地管理法》第62 条则修改为：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。
从目前讼争房屋转让协议中反映出的情况可见，对于当事人之间的转让行为有经乡政府相关部门盖章确认的，有经村委会盖章确认的，也有当事人之间自行签订协议转让的。整体上处于一种无序的混乱状态。对于乡、村两级的确认行为，其效力是否相当，当事人则各执一词，意见不一。
关于宅基地上住房转让的审批权尚未见明确的法律规定，1986 年及1999 年《土地管理法》的不同规定，仅表述为农村村民建住宅用地，并未明确规定为转让行为的审批权。但土地管理法中审批权限的变化，可以反映出来的倾向却是集体土地的管理趋向严格。
四、审判中的处理原则
在审判实践中，关于宅基地买卖的法律适用问题业已长期、反复、深入地进行过讨论，但争议颇多、观点颇多，无法作出定论。占主流的观点认为：应坚持限制擅自转让宅基地、房地一体转让、诚实信用、平等保护双方合法权益的原则。在审理此类案件的过程中应当查明的事实包括：1、买卖双方的主体身份情况；2、转让时间、约定形式、协议履行情况；3、出让方是否为宅基地和房屋的权利人，有无无权处分的情形；4、转让行为有无按规定经过审批；5、土地所有权人对土地使用权归属问题的意见；6、买受人有无再行转让的行为；7、房屋有无装修，有无翻建、扩建等情形，有无翻扩建的合法根据；8、现房屋使用人有无其他住所，是否具备腾房条件。结合客观事实的审查及当事人过错的判断，针对每个案件的具体情况，裁判结果也会有所不同。
为避免此类案件在各级各地人民法院审理过程中出现“同案不同判”的现象，统一执法尺度，使农村房地产买卖行为有章可循，有法可依，有关部门应当尽快出台相关法律规范，维护农村整体稳定，促进农村集体土地交易走向健康发展的良性循环轨道。
八、城镇居民购买农村宅基地房屋买卖合同的效力
[案例]
孙某某原为板凳沟村民，赵某某系海淀区城镇居民，1988年11月7日，赵某某与孙某某签订房产卖契，将自己在石景山区黑石头板凳沟村处原有房屋七间卖与赵某某。双方向北京市石景山区房地产管理局交纳了相应房屋买卖手续费、房产登记费及契税等费用，赵某某向孙某支付了7000元房款，孙某某将七间房屋交付赵某某，后赵某对上述诉争房屋七间进行了翻、扩建，原有房屋现已不存在。
孙某某现以赵某某是城镇居民，其买受农村房屋，损害了集体经济组织及原告的合法权益为由起诉到法院，要求法院确认房屋买卖合同无效，并判决被告赵某某返还房屋。
赵某某辩称，合同已经实际履行，买卖行为经房地产管理局确认并盖章，自己一直在系争房屋内居住，而且原来的房屋已经被翻建，要求驳回原告起诉。
法院经审理认为，农村私有房屋买卖合同以认定无效为原则，以认定有效为例外。合同系双方真实意思表示，且已履行完毕，该合同在当时已经政府房地产管理部门审核并登记备案，原、被告间买卖行为已完成。赵某某已对诉争房屋进行了翻、扩建，诉争的房屋七间现已不存在，现孙某某主张确认买卖行为无效并由赵某某返还诉争房屋亦已无法实现。
最后法院判决驳回了孙某某的诉讼请求。
[律师点评]
有关城镇居民购买农村房屋的合同效力问题，北京法院处理的原则和上海法院的解释虽然在文字表述上略有差异，但具体精神基本相同，而且还有相互补充和借鉴的地方。
北京法院主张农村私有房屋买卖合同无效为原则，以认定有效为例外。首先，认定买卖合同的效力应视双方的具体情况处理，一是要充分考虑当事人主体身份、主张无效的实际原因等具体认定。二是需要认真审查房屋买卖的现实情况，包括协议履行、房屋的权属、是否经过审批、登记、有无翻建、扩建是否具备腾房条件等进行综合衡量。其次，确认农村私有房屋买卖合同效力，要全面考虑到合同无效对双方当事人利益影响，尤其出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格差异受到的损失；对买受人翻建、扩建房屋的，还要考虑对其添附价值进行补偿；对主张返还、腾退房屋德，要考虑到对房屋买受人的妥善安置问题，避免单纯判决腾退房屋造成“案结事起”的后果。最后，法院认定买卖行为发生的时间较长，购买方已经在农村长时间居住，且房屋已经翻盖或者重建，从保障当事人居住权和稳定农村社会关系的角度认定有效。
上海法院则认为应当根据购买人是否同乡人员，是否取得有关组织批准，是否履行完毕和是否实际居住进行认定。同乡人员买卖有效，经过批准的买卖有效，实际履行完毕而且实际居住的一般不认为无效。对于将房屋出售给本乡以外的人员的，未经有关组织和部门批准，如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的，该合同应作无效处理。双方当事人应各自返还房屋及购房款。对于将房屋出售给本乡以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，对合同效力暂不表态，实际处理中应本着尊重现状、维护稳定的原则，承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住、使用该房屋的权利。如果系争房屋已经拆迁或者已纳入拆迁范围的，应在扣除购房人的购房款后，充分考虑购房人重新购房的合理支出，由购房人与出卖人按比例取得补偿款，其分割比例一般可以考虑在7：3左右。
九、农村宅基地买卖的合同效力
案情：城郊村民李某已有宅基地，后村民小组又给他分了一份宅基地。时逢城市开发，土地升值，李某便与王某签订了宅基地使用权转让合同，李某将这份宅基地以5万元的价格转让给王某，王某将款项支付给李某。当王某开始建房时，被邻居张某阻止，致使王某无法建房。王某以侵权为由，将邻居张某诉至法院，请求停止侵权，排除妨碍。邻居张某以王某无权取得宅基地使用权为由，请求驳回李某的诉讼请求。
评析：一、本案所涉法律问题
1、李某能否取得这份宅基地的使用权。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其他宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据上述法律规定，李某在已拥有宅基地的情况下，显然不能取得这份宅基地的使用权。
2、李某与王某的宅基地使用权转让合同的效力。根据《合同法》第52条之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同视为无效合同。从本案来看，李某因不能取得争议宅基地的使用权，则争议宅基地的使用权就不能作为合同的标的物，因此，该宅基地使用权转让合同为无效合同。
3、王某的诉讼请求能否被支持。因李某与王某的宅基地使用权转让合同为无效合同，王某不能取得宅基地的使用权，则王某建房的权益就不受法律保护。显然，邻居张某就不能构成对王某的侵权。因此，人民法院应当予以驳回王某的诉讼请求。同时，还应当向土地管理部门发出司法建议书，对该案所反映的情况予以调查处理。
二、农村宅基地使用权的特点我国农村宅基地的使用权具有以下几个特点：
1、宅基地的所有权归农民集体。《宪法》第10条规定：“……宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”因此，宅基地的所有权属性，已经用根本法的形式固定为集体所有。《土地管理法》第8条第2款规定：“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”则更进一步明确宅基地归农民集体所有。
2、宅基地使用权的主体是特定的农村居民。《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律规定了宅基地使用权的主体是农村居民，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。
3、宅基地使用权不得出卖、转让或抵押。宅基地使用权人只能用宅基地建房居住和使用。任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让宅基地使用权。
4、宅基地使用权具有福利性。农民取得宅基地使用权基本上是无偿的。因此宅基地使用权是对集体经济组织成员的照顾和优惠，具有福利性。
三、城镇居民在农村购买宅基地应三思而行
我国现有法律包括物权法都没有对是否允许城镇居民在农村购买宅基地或者房屋作出明确规定，因此法院裁判就得适用国家政策。根据国家政策，人民法院不会支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权和房屋是农民安身立命之本，放开宅基地使用权和房屋转让不利于农村稳定，会对农民利益造成损害，放开的条件尚不具备。国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年12月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”因此，根据国家政策，人民法院不会支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。
十、（案例）农村宅基地使用权归集体所有，擅自买卖，合同无效。
日前，北京市第一中级人民法院审结了一起这样的案件，依法判定双方的买卖合同无效。同时，综合考虑房屋的现值及区位补偿价值，对购房人予以一定的补偿。
1981年，北京市海淀区四季青乡某村村民孟某之母，经大队批准在村中建北房三间。孟母死后，孟父于1985年将房屋以6500元卖与崔某。后来，崔某出资对原来的房屋进行了翻建及装修。现共有三间南房、三间北房和一间西房，并住在该房内。
2005年1月25日，孟父死亡。孟某诉至法院，请求法院确认，孟父与崔某签订的房屋买卖合同无效，要求崔某返还宅基地和房屋。
一中院审理后认为，双方进行房屋买卖的时间为1985年，而《中华人民共和国土地管理法》于1986年颁布。但在《中华人民共和国土地管理法》颁布之前，1982年《中华人民共和国宪法》已规定了农村宅基地属于集体所有的性质。1982年1月7日《国务院批转〈第二次全国农村房屋建设工作会议纪要〉的通知》也规定，社员建房和村镇建设用地，必须履行申请审批手续。集体划给社员的宅基地，社员可长期使用，所有权仍归集体，严禁买卖、出租和违法转让。同年，国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》中规定，社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。国务院的相关规定及政策，均严格禁止农村宅基地的违法转让。因此，孟父将农村宅基地上建设的房屋转让给城镇居民崔某的合同无效。崔某应当将房屋腾空后交还孟某。同时，孟某也应当将购房款退还崔某。
不过，法院也认为，由于房屋买卖行为发生在1985年，20年间，社会经济条件及房屋价格均发生较大变化，且崔某已经将房屋翻修重建。如果只退还崔某购房款或房屋现值价款而不考虑该房屋现在的区位补偿价值，崔某凭此款已不能购买到适合的住房。且如遇拆迁，孟某则可获得巨额补偿款，这对崔某显失公平。故法院依据评估公司出具的咨询报告，综合考虑房屋的现值及区位补偿价值，对崔某予以补偿。
北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷、合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知
（2004年12月15日 京高法发[2004]391号）
市第一、第二中级法院；各区、县法院：
为研究、统一执法尺度，日前高级法院民一庭与审监庭、立案庭联合召开了农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则专题研讨会，就农村私有房屋买卖中的若干疑难问题进行了研讨，并形成了会议纪要。特此印发，请各院在审判中参照执行。
执行中有何问题和情况，请按业务归口与高级法院联系。
近年来，我市法院受理了一批涉及农村私有房屋买卖的合同纠纷案件，由于目前相关法律、法规不够明确，对合同效力认定认识存在差异，在一定程度上产生了此类案件在不同法院、不同业务庭、不同审判人员之间裁判标准不统一的问题。为研究、统一执法尺度，2004年12月，高院民一庭与审监庭、立案庭联合召开会议，就农村私有房屋买卖合同的效力认定及案件处理原则等问题进行了专门研讨，初步形成了处理意见，纪要如下：
一、涉及农村私有房屋买卖纠纷案件的主要情况
目前此类纠纷主要有以下情况：从诉讼双方和案由来看，主要为房屋出卖人诉买受人，要求确认合同无效并收回房屋；从买卖双方身份来看，出卖人为农村村民，买受人主要是城市居民或外村村民，也有出卖给同村村民的情况；从交易发生的时间看，多发生在起诉前两年以上，有的甚至在10年以上；从合同履行来看，大多依约履行了合同义务，出卖人交付了房屋，买受人入住并给付了房款，但多未办理房屋登记变更或宅基地使用权变更登记手续；从诉讼的起因来看，多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉；从标的物现状来看，有的房屋已经过装修、翻建、改建等添附行为。
二、关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力的认定
与会人员多数意见认为，农村私有房屋买卖合同应当认定无效。主要理由是：
首先，房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。根据我国土地管理法的规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定：原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。
其次，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。
第三，目前，农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记，故买卖虽完成，但买受人无法获得所有权人的保护。
第四，认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益，在许多案件中，出卖人相对处于弱者的地位，其要求返还私有房屋的要求更关涉到其生存权益。
与会者同时认为，此类合同的效力以认定无效为原则，以认定有效为例外，如买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。
三、涉及农村私有房屋买卖纠纷案件的处理原则
与会者一致认为，处理此类案件应坚持以下原则：
第一，要尊重历史，照顾现实。农村私有房屋交易是在城乡人口流动加大、居住区域界限打破和城乡一体化的大背景下产生的，相关部门监管不力、农村集体经济组织相对涣散是造成这种现状的制度诱因，而土地市场价格的持续上扬、房屋拆迁补偿等利益驱动是引起此类案件的直接原因。审理此类案件应实事求是地看待上述背景，要考虑到目前城乡界限仍未完全打破，农村集体经济组织仍有一定的封闭性，农村土地属于集体所有，目前法律、政策限制集体土地流转是一种现实；同时要认识到此类案件产生的复杂性，并妥善解决相关的利益冲突和矛盾。
第二，要注重判决的法律效果和社会效果。判决要以“有利于妥善解决现有纠纷、有利于规范当事人交易行为”为指导，起到制约农民审慎处分自己房屋的积极效果。
第三，要综合权衡买卖双方的利益。首先，要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿；再次，判决返还、腾退房屋同时应注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间，避免单纯判决腾退房屋给当事人带来的消极影响。
特此纪要。
农村宅基地上的房屋买卖合同无效
1、此类合同违反了法律的强制性规定。《土地管理法》明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”因此，在农村宅基地上所建商品房买卖合同违反了法律的强制性规定。根据《合同法》第52条的规定，违反法律的强制性规定的合同无效，由此就可以得出此类合同无效的结论。
2、此类合同购买主体必须是本村村民，除此以外合同无效。1999年5月6日发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2001年8月31日《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》明确规定：“严格禁止村民或集体组织以任何名义向本村以外的公民转让、买卖宅基地，擅自转让、买卖的土地建设等行政管理部门不得办理有关手续，并由土地行政主管部门按照擅自转让土地使用权的规定依法处理。”
持此观点的人认为农村村民一户只能申请一处宅基地，农民宅基地使用权由于是村民基于其身份而无偿取得的与集体经济组织成员的资格是联系在一起的。在一定程度上，宅基地具有社会福利和社会保障的功能。如果非本村村民获得该房屋，应主体资格的变动，就会改变宅基地使用权的性质，因而不具有可交易性。
3、由于合同标的不能而无效
所谓标的可能，是指合同所规定的债权人的权利或债务人的义务在客观上有成为现实的可能。如果标的无法实现，则不发生法律上的效力。当事人签订的宅基地上买卖合同，其标的是买受人交付价金、出卖人移转房屋所有权。但现实生活中，房产管理部门要么只办理城市国有土地上所建房屋的权属证书，要么依据有关法律规章不予办理，导致农村房屋无法办理过户。
4、未经村委会同意和政府审批而无效。
《山东省高级人民法院关于审理房地产案件若干问题的意见》第56条明确规定：“农村宅基地使用权的转移，必须经合法批准……未经审查批准，宅基地使用权不能随房转移给买主，房屋买卖、赠与等行为也应认定为无效。”
宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。根据我国土地管理法的规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《河北省农村宅基地管理办法》第二十条规定：“ 非法转让宅基地或者非法转让土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并可处以非法所得百分之五以上百分之二十以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任
关于农村宅基地能否向城镇居民转让的问题，目前国家是采取“一刀切”的做法，即禁止转让，没有特例。现在的司法实践对城镇居民购买农村宅基地一概认定无效，双方如果存在争议，起诉到法院，法院按无效合同的处理办法来处理这类纠纷，购买人将房屋交还，出卖人返还房款。2004年，北京市高院专门下发了一个文件，即买卖农村宅基地一律认定无效。制定这样政策或法律规定的出发点是国家保护农民的利益及赖以生存的耕地。具体的理由如下：第一，宅基地的所有权属于集体，个人无权把宅基地使用权转出集体之外；第二，城镇居民在农村购置宅基地一般不是为了满足基本的居住要求，将导致农村土地的浪费；第三，住房和宅基地是农民安身立命的最后保障，如果允许转让，一旦农民进城打工无法在城市立足，就会造成农民流离失所，带来社会问题。正在审议的物权法草案也规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。你们的宅基地买卖合同是无效的，法律不予保护。
一、农村房屋买卖应注意哪些必要程序？
1、房屋买卖应经集体即村民委员会书面同意。
2、如系共有房屋，必须征得其他共有人同意。
3、应提交户口簿、居民身份证及土地证、房产证等相关材料的原件。
4、应到产权登记部门查看房屋产权是否存在瑕疵：如是否存在抵押等担保、是否有人民法院采取查封等财产保全措施。
5、应订立书面买卖合同、并办理审批、过户等手续。房屋买卖合同应由相关职能部门审批，并办理“宅基地证”或“集体土地使用证”的过户更名手续；还应到房产管理部门依法办理“房产证”的过户更名手续。
二， 村民能否出卖其宅基地上房屋？
《中华人民共和国土地管理法》规定农村宅基地属农民集体经济组织所有，只有该组织成员才享有宅基地使用权；农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。从上述规定来看，法律虽未禁止农村村民出卖、出租宅基地上所建住宅，但对售房主体却有限制。
农村房屋买卖的出售方一般为农村集体经济组织的村民，而购买方则存在两种情况：一是集体经济组织内部成员，二是集体经济组织以外的成员。
1、集体经济组织内部成员又分三种具体情况：一是本身已有宅基地，且符合国家规定的宅基地标准；二是已有宅基地，但尚未达到国家规定的标准；三是已在集体经济组织落户，但尚没有分到宅基地。根据一户村民只能拥有一处宅基地的规定，对已有宅基地且符合国家规定标准的村民，再申请宅基地是不可能得到批准的。对上列第二种情况，村民如再申请第二处宅基地时超过国家规定标准的，也不应得到批准。至于第三种情况，则可依法申请建房用地。
《江苏省土地管理条例》第35条规定：购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地的条件。据此对照上列三种情况：第一种情况已不能再申请建房，故无法购买村民房屋；第二种情况能不能购买村民房屋，则取决于其所占用的宅基地是否超标；第三种情况应属符合申请建房用地条件，故可以购买村民房屋。
2、如果是集体经济组织以外的成员，会出现两种情况：
（1）城镇居民。根据1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。1999年《江苏省政府关于加强土地转让管理的通知》也强调：禁止农民将住宅向城镇居民出售。因此，城镇居民不是农村房屋买卖合法的购买方。
（2）本集体经济组织以外的农民。根据国家土地管理法的相关规定，只有本集体经济组织成员才有资格使用该组织的宅基地。因此，本集体经济组织以外的农民也不是农村房屋买卖合法的购买方。
三、关于执行农村买卖房屋合同时不过户 的问题
《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）第56条规定：买卖双方自愿，并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认为买卖关系有效，但应补办房屋买卖手续。但最高人民法院（1987）民他字第42号司法解释对此作了进一步解释：《意见》第56条规定的精神，只适用于解决《城市私有房屋管理条例》（以下简称《条例》）实施前的历史遗留问题；《条例》实施后，人民法院审理这类案件，应严格按照《条例》的规定办理。由此看来，《意见》第56条不适用于农村房屋买卖，当然不能作为审理本案的依据。而且，按照我国民法精神，不动产物权的取得、消灭和变更，经登记才产生法律效力，这也是为绝大多数国家的民法所接受的一条原则。
国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知
国办发〔2007〕71号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控的政策文件，有力地促进了各地区、各部门贯彻落实科学发展观，坚决执行宏观调控政策。但是，一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。为严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，经国务院同意，现就有关问题通知如下：
一、严格执行土地用途管制制度
土地利用涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。我国人多地少，为保证经济社会可持续发展，必须实行最严格的土地管理制度。土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。地方各级人民政府既要加强土地征收或征用管理，更要重点加强土地用途管制。
二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设
当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。
按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地年度计划管理；涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。
农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，没有土地利用年度计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。
三、严格控制农村集体建设用地规模
一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。
严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。
依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。
四、严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为
近年来，一些地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查，并严格依法依纪处理。严肃追究瞒案不报、压案不查的责任。严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理；应给予政纪处分的，依据《行政机关公务员处分条例》等规定办理。单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理。对纠正、整改土地违法违规行为不力的地区和土地违法违规行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制，由国家土地总督察责令限期整改，限期整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。
五、严格土地执法监管
国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。各有关部门要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。同时，国土资源部要会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。
地方各级人民政府及其国土资源管理部门要采用通俗易懂的方式，广泛深入地开展土地管理法律法规特别是农村集体建设用地管理法律法规的宣传教育和培训，使乡（镇）村干部、农民和城镇居民、企业法人真正知晓并且自觉遵守土地管理法律法规的规定。
各地区、各部门特别是主要领导干部，要充分认识制止乱占农用地进行非农业建设的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，把思想统一到贯彻落实科学发展观和中央宏观调控政策的要求上来，从实际出发，加强领导，制订有力措施，认真清理查处农民集体所有土地使用中的违法违规问题，严格控制建设用地供应总量，建立严格的管理制度和长效机制，坚决刹住乱占滥用农用地之风。
各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各有关部门要于2008年3月底前，将贯彻执行本通知的情况，向国务院专题报告。
国务院办公厅
二○○七年十二月三十日
