【案情】
原告景兆海等112人。
被告丹阳市卫生局。
第三人丹阳市朝阳医疗门诊有限公司（丹阳市朝阳综合门诊部）。
江苏省丹阳市人民法院一审认定：2008年9月4日第三人向被告提出医疗机构执业登记申请，并按《医疗机构管理条例》及其《实施细则》、江苏省《实施＜医疗机构管理条例＞办法》的有关规定提交了相关材料，还按照被告的要求提供了消防、环保、工商登记等方面的材料。2008年9月4日被告组织有关人员对第三人进行了验收，同月23日对第三人的执业申请予以了登记，向第三人颁发了登记号为179276321181417045、机构名称为丹阳市朝阳综合门诊部、有效期限自2008年9月23日至2008年12月22日的执业许可证。
2008年12月20日第三人向被告提出医疗机构执业登记申请，提交了以下材料：1、医疗机构申请执业登记注册书； 2、2008年12月21日丹阳市环境保护局丹环［2008］158号"关于同意'丹阳市朝阳医疗门诊有限公司综合门诊服务建设项目'试运营的意见"，该文件同意第三人组织期限为三个月的试运营；3、特种设备安装安全质量监督检验证书等。被告于2008年12月20日组织有关人员对第三人进行了验收，同月23日向第三人颁发了同一登记号、同样机构名称的执业许可证，有效期限自2008年12月23日至2011年12月22日。
因工商登记的要求，第三人于2009年1月5日向被告申请增加"朝阳医疗门诊有限公司"为执业登记核准名称，并提供了镇江市丹阳工商行政管理局丹工商补字［2009］第001号补正申请材料通知书。同日，被告向第三人颁发了同样登记号的执业许可证，机构名称为丹阳市朝阳医疗门诊有限公司(丹阳市朝阳综合门诊部)，地址为丹阳市丹金路(福康苑44-46号)，有效期限自2009年1月5日至2011年12月30日。
另查明，被告于2009年1月5日对第三人作出执业登记、发证前，就登记发证事项未举行听证，也未向法院提供其已履行了告知第三人、原告等利害关系人有要求听证权利的证据。
还查明，福康苑系丹阳市一居民小区。第三人在福康苑的共用绿化带上设置了消防栓，几十米长的医用排污总管道架在福康苑2号、3号楼面临小区内的外墙上。原告于2008年9月底起，就第三人的开设对其造成环境污染等问题，多次到丹阳市环境保护局、丹阳市信访局、被告等处上访。
原告诉称，其均为丹阳市福康苑小区居民。被告不顾原告的反对，滥用职权，在不告知、不听证的情况下，批准第三人开设在福康苑。第三人的开设侵犯了原告的合法权益，请求撤销179276321181417045号执业许可证。
被告辩称，第三人开设涉及环境保护及人身安全问题，均通过了政府有关职能部门的核准、验收或同意，没有侵害原告的权益。原告反映的问题，被告在审批前已按法律法规审核，并经有关部门作出结论。第三人的设立，符合丹阳市区域卫生发展规划，不涉及原告及申请设立人之间的重大利益，无需听证，审批程序符合规定。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，被告按法定条件和程序对第三人的登记申请进行审核，并颁发了执业许可证，被告的登记发证行为证据充分，程序合法，适用法律法规正确，请求法院予以维持。
【审判】
江苏省丹阳市人民法院经审理认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案112名原告均提供了居住在福康苑的证明，基于原告为福康苑居民，被告登记第三人执业的地址为福康苑，从而，原告与被告的被诉行政行为间形成行政法律上的利害关系，因此112名原告具有本案行政诉讼原告主体资格。
被告在作出执业登记前，要求第三人提供有关环保的材料，环保许可也应作为被告对第三人作出执业登记的条件之一。在本案诉讼过程中，环保部门同意第三人试运营的期限已经届满。
现有法律法规及规范性文件虽然对何为"重大利益"未作明确解释，但第三人设立在福康苑，其所进行的医疗活动，特别是对医疗废物的收集、运送、贮存、处置等如有不当，必然会给小区居民带来不利影响，生命健康权是公民的基本权利，因此被告对第三人作出的登记行为直接涉及第三人与原告之间的重大利益关系。根据《行政许可法》第四十七条、《卫生行政许可管理办法》第三十条的规定，作出涉及申请人与利害关系人之间重大利益关系的行政许可前，告知第三人、原告等利害关系人享有要求听证的权利，属于被告作出被诉具体行政行为时的法定程序，现被告未履行该程序即作出行政许可行为，违反了法定程序，所作具体行政行为依法应予撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目的规定，判决撤销被告丹阳市卫生局于2009年1月5日对第三人丹阳市朝阳医疗门诊有限公司(丹阳市朝阳综合门诊部)作出的登记号为179276321181417045的《医疗机构执业许可证》。
【评析】
一、背景资料分析
建筑物区分所有权是随着现代城市的兴起以及人类建筑技术的高度发展而产生的一种较为特殊的不动产所有权形态，我国改革开放前一直实行住房公有化，较少涉及建筑物区分所有权的问题，在《物权法》出台前的立法中亦未出现"建筑物区分所有权"的概念。根据《物权法》的规定，业主的建筑物区分所有权的性质是一种特殊的复合性不动产所有权，是关于专有部分的专有权、共有部分的共有权以及因共有关系而产生的管理权三者的结合，此三者相互依赖、相互制约，构成不可分割的整体。
国务院《医疗机构管理条例》及卫生部《医疗机构管理条例实施细则》均于1994年9月1日起施行，《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》于1996年9月25日施行，根据上述规定，被告丹阳市卫生局享有设置第三人的行政审批权，对第三人申请执业的资料经审核合格的，有权核发《医疗机构执业许可证》。
《行政许可法》于2004年7月1日施行，该法第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。此后，卫生部于2004年11月17日颁布的《卫生行政许可管理办法》第三十条也规定：卫生行政许可直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系，卫生行政部门应当在作出卫生行政许可决定前发出卫生行政许可听证告知书，告知申请人、利害关系人有要求听证的权利。
本案被告作出《医疗机构执业许可证》是否涉及申请人与他人之间的重大利益关系，决定了被告在作出该行政许可之前是否必须履行应当告知听证权利的程序。
二、确定裁判要旨的理由
本案的焦点在于建筑区划内可能发生的弃置垃圾、排放污染物或者噪音、侵占通道等行为，对基于建筑物区分所有权的业主而言能否引发重大利益关系。对此问题存在两种不同的观点。
一种观点认为，法律法规及规范性文件均未明确规定何为"重大利益关系"，判断是否构成"重大利益关系"可以从具体行政行为是否已经导致原告的合法权益受到侵害或者必然产生侵害的角度来衡量。本案中，被告所作的许可行为所依据的事实、证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。第三人在被告作出被诉具体行政行为后开展执业活动，不会对诸原告的合法权益产生侵害，因为：第三人并不设在原告居住的小区内，而是设在原告居住的小区一角的综合楼三至五层，且是封闭的；第三人在运营过程中涉及的消防安全、X光辐射等问题，已经过相关职能部门的验收、核准、同意，第三人的污染防治措施，从目前来看是安全的，不会对小区居民产生不良影响，日后即使产生影响，原告也可以从通过民事诉讼途径得到救济。 故第三人执业活动不会对原告的重大利益造成损害，相反方便周边居民的医疗诊治。
另一种观点认为，尽管现有法律法规及规范性文件对何为"重大利益关系"未作出明确解释，但第三人地址设立在原告居住的小区，其所进行的医疗活动，特别是对医疗废物的收集、运送、贮存、处置等如有不当，必会给小区居民带来影响，而生命健康权是公民的基本权利，因此被告作出的被诉行政许可行为可引发第三人与原告之间的重大利益关系。
一审法院采纳了上述第二种观点，其理由是：
首先，《物权法》第七十一条规定：业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得"危及建筑物的安全"，不得损害其他业主的合法权益。涉及危及"建筑物安全的行为"，可以从对建筑物的"不当毁损行为"和"不当使用行为"两个方面来考量，这里的"不当使用行为"应当包括搬入易燃物、爆炸物、放射物等危险物或者相当的重量物危及建筑物安全的行为。第三人从事的医疗服务行为，其运营过程中涉及的X光辐射等问题，虽已经过相关职能部门的验收、核准、同意，但由于设在小区，不可避免地对小区居民产生排放放射性污染物的损害。
其次，第三人用于经营的门诊部系其从诸原告居住的小区开发商处租赁，同样作为该小区的业主之一，从建筑物区分所有权的角度考虑，开发商出租其所有的经营用房时也应当遵守物权法关于业主对建筑物专有部分以外的共有部分权利义务的规定。然而，第三人在原告居住的小区的共用绿化带上设置了消防栓，将几十米长的医用排污总管道架设在福康苑小区2号、3号楼面临小区内的外墙上，未经小区居民同意，并不构成共有部分专有使用权，故侵害了该小区居民建筑物区分所有权，因此被告的被诉行政许可行为导致第三人的执业与原告之间形成重大利益关系。
最后，根据《行政许可法》第四十七条的规定及《卫生行政许可管理办法》第三十条的规定，行政机关作出涉及申请人与利害关系人之间重大利益关系的行政许可前，应告知第三人、原告等利害关系人享有要求听证的权利，由于被告未履行该法定程序，故其所作出的被诉具体行政行为应依法予以撤销。
三、运用裁判要旨需要说明的问题
1、《物权法》首次规定了建筑物区分所有权的概念，行政机关在作出某一具体行政行为时对何为建筑物区分所有权并不理解，或者根本没有考虑到法律规定的这一项权利，以致本案被告认为原告的合法权益没有也不会受到侵害，而不具有原告诉讼主体资格。
2、《行政许可法》颁布实施前，卫生行政机关对医疗机构的审批设置只要符合其行业规定，如《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》，和地方性规范文件规定，即可。但《行政许可法》施行后，对行政许可行为作了明确的程序规定，卫生部亦依据《行政许可法》及其他法律的规定制定了《卫生行政许可管理办法》，但法律法规及规章均对何为"重大利益关系"未作出明确解释，以至于实践中对此理解不一，是引发本案的关键。
作者：耿振英 单位：丹阳市人民法院
