最高法院案例：在一个诉讼请求中，被诉的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个以上行政机关共同作出的一个行政行为
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【裁判要旨】
根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。这是因为，诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出的在诉讼中应当被实现的实体权利主张，它构成诉讼的标的和对象，决定了人民法院审理和判决的范围。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”这一规定有两个方面的含义：第一，诉讼是由原告发起，因此在起诉时必须正确表达诉讼请求；第二，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院既有要求其明确的职责，又有帮助其明确的释明义务。
通常情况下，具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《行政诉讼法》第二十六条的规定，在一个诉讼请求中，被诉的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申9011号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）荥阳市广武镇冯庄村第三村民组。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）荥阳市人民政府。
再审申请人荥阳市广武镇冯庄村第三村民组（以下简称冯庄三组）因诉荥阳市人民政府土地行政征收一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终1351号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
河南省郑州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，冯庄三组的诉讼请求为“确认荥阳市人民政府在执行荥阳市2010年度第四批乡镇建设征收土地中涉及征收冯庄三组的行政行为程序违法”，因该诉讼请求不明确，经该院释明，冯庄三组将诉讼请求明确为“确认荥阳市人民政府剥夺村民的知情权等一切权利，纵使下属有关部门利用欺骗手段骗取上级批准土地行为违法”。冯庄三组是请求确认在征地报批前以及报批过程中，荥阳市人民政府及当地有关职能部门未履行征地前告知义务、征地调查结果未经冯庄三组确认等行为违法，而这些行为，属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、层报等过程性行为，对集体土地所有人、使用人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第十项及第六十九条第一款第一项的规定，作出（2017）豫01行初943号行政裁定，驳回冯庄三组的起诉。
冯庄三组不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为：《行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，冯庄三组在原审的诉讼请求为“确认荥阳市人民政府剥夺村民的知情权等一切权利，纵使下属有关部门利用欺骗手段骗取上级批准土地行为违法”，其实质是请求确认在征地报批前以及报批过程中，荥阳市人民政府及当地有关职能部门未履行征地前告知义务，征地调查结果未经冯庄三组确认等行为违法，而上述行为属于荥阳市人民政府为征收土地而实施的准备、层报等过程性行为，对集体土地所有人、使用人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，据此原审法院依法驳回冯庄三组的起诉正确。关于冯庄三组对原审法院行使释明权存在的质疑，该院认为，鉴于冯庄三组在原审中的诉讼请求不具体，不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件，在此情况下原审法院予以释明，要求冯庄三组提出具体的诉讼请求，在冯庄三组明确了具体的诉讼请求、符合了法定的起诉条件后，原审法院予以审理，至此原审法院已经尽到了应尽的释明义务，释明并非要求人民法院要指导当事人按照法律规定正确诉讼，否则有违人民法院中立裁判原则，因此原审法院关于冯庄三组诉讼请求的释明并无不当。关于冯庄三组另上诉称征地相对人确定错误、未获得征地补偿等问题，不属于本案二审应审查的范围，其可另行通过法律渠道予以解决。综上，冯庄三组的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。
冯庄三组向本院申请再审称：1.保护集体土地所有权人的知情权、听取意见权、要求听证权、签字确认权等权利是行政机关的法定义务，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定的“准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”和第十项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。2.一审法院错误行使释明权，致缩减了原诉讼请求所包涵的内容量，导致再审申请人将确认省政府作出征地批复之前和作出批复之后再审被申请人的行政程序违法限缩为仅包括省政府作出征地批复之前的程序违法，相当于变相遗漏了诉讼请求。综上，本案驳回起诉确有错误，适用法律、法规确有错误，违反诉讼程序影响了公正审理。请求撤销一审和二审行政裁定，裁定再审本案，支持再审申请人的原诉讼请求。
本院认为：根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。这是因为，诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出的在诉讼中应当被实现的实体权利主张，它构成诉讼的标的和对象，决定了人民法院审理和判决的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”这一规定有两个方面的含义：第一，诉讼是由原告发起，因此在起诉时必须正确表达诉讼请求；第二，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院既有要求其明确的职责，又有帮助其明确的释明义务。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定，“有具体的诉讼请求”是指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效，等等。可见，通常情况下，具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《行政诉讼法》第二十六条的规定，在一个诉讼请求中，被诉的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。就本案而言，再审申请人一审提出的诉讼请求是，“确认荥阳市人民政府在执行荥阳市2010年度第四批乡镇建设征收土地中涉及征收原告冯庄三组的行政行为程序违法”。这个诉讼请求因包涵的内容量过多，难以让人民法院确定具体指向哪一个“执行荥阳市2010年度第四批乡镇建设征收土地中涉及征收冯庄三组的行政行为”。在人民法院释明之后，再审申请人的诉讼请求仍不符合《行政诉讼法》第二十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的相关规定，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。提出一个符合法律规定的明确具体的诉讼请求，终究是原告的义务，再审申请人认为“一审法院错误行使释明权，致缩减了原诉讼请求所包涵的内容量”，理由不能成立。
综上，再审申请人冯庄三组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人荥阳市广武镇冯庄村第三村民组的再审申请。
审判长 李广宇
审判员 阎 巍
审判员 仝 蕾
二〇一八年十一月二十六日
法官助理 骆芳菲
书记员 王昱力
