最高法案例：农村住房的实际使用人与土地使用权人不一致时，如何确定房屋的所有权归属？
01
裁判要点
农村住宅房屋的实际使用人与土地使用权人不一致时，判断该房屋安置补偿行为是否有效，应当取决于房屋的所有权归属，包括部分房屋是否已经卖出，以及房屋是否存在倒塌重建以及重建后的权属问题，上述问题应当通过民事途径予以解决，一般情况下不属于征收补偿案件的审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将被诉行政行为所依据的基础民事争议作为证据进行审查，并以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。这种审理方式符合新修订的行政诉讼法第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，既可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益。
02
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹xx。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）何xx。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市xx区xx镇人民政府。住所地：湖南省衡阳市xx区黄茶岭拥军路18号。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市xx区人民政府。住所地：湖南省衡阳市xx区蒸湘南路133号。
一审被告、二审被上诉人湖南省衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道16号。
一审第三人、二审被上诉人唐x球。
一审第三人、二审被上诉人唐x定。
再审申请人曹xx、何xx因诉被申请人衡阳市xx区xx镇人民政府（以下简称xx镇政府）、衡阳市xx区人民政府（以下简称xx区政府）、一审被告、二审被上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）及一审第三人、二审被上诉人唐x球、唐x定房屋拆迁及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2018年5月3日作出的（2017）湘行终1549号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年10月15日立案受理，并于2018年12月26日作出（2018）最高法行申9043号行政裁定，提审本案。2019年1月16日，本院编立提审案号，依法组成合议庭并于2019年1月21日下午在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开开庭审理。案件现已审理终结。
2017年7月7日，曹xx、何xx以xx镇政府、xx区政府、衡阳市政府为被告，向湖南省衡阳市中级人民法院提起诉讼，请求：1.确认三被告对原告所有的房屋拆迁行为违法；2.赔偿原告经济损失18万元。事实和理由：二原告系夫妻关系，属xx镇前进村村民。1989年，二原告获得原衡阳市郊区国土局特批的位于xx区××村××一块宅基地，建有平房六间。何xx母亲刘金玉一直与二原告共同住在该处，1989年，二原告住地被编入xx区衡缘村附24号，为了登记需要，于1989年9月10日将土地证权属所有人改登记到刘金玉名下。1999年，刘金玉去世，二原告合法继承该房屋。2002年，二原告年事已高，被女儿接到深圳居住至今。2016年6月，二原告的女儿回家探亲得知，2015年12月，因衡阳市政府建设需要，二原告的房屋已经被拆迁。二原告作为上述房屋所有权人，未领取任何拆迁款，也未有任何人找二原告了解过房屋产权的问题。为维护自身合法权益，特提起诉讼，请判如所请。
xx镇政府答辩称，原告的起诉主体不适格，且起诉超过法定期限；xx镇政府对涉案房屋的拆迁行为正当、合法；原告诉请事项不属于行政诉讼解决范畴，刘金玉的合法继承人对可能存在的相关房屋权利应与唐x球、唐x定协商或通过民事诉讼途径予以解决。请求驳回原告的起诉。
xx区政府答辩称，xx镇政府专门成立跃林路征地拆迁领导小组，涉案房屋拆迁工作由xx镇政府负责实施，相关行政行为与xx区政府无关，xx区政府不是本案适格被告。请求驳回原告的起诉。
衡阳市政府答辩称，衡阳市政府没有直接对外作出关于跃林路项目工程征地拆迁方面的行政决定，也没有对原告的房屋实施拆除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，衡阳市政府不是本案适格被告。请求驳回原告的起诉。
唐x球、唐x定述称，原告与第三人系相邻关系，原告的房屋一部分严重坍塌，第三人进行改建，一部分由第三人购买；本案不属行政诉讼解决范畴，属于民事纠纷，愿意协商或通过民事诉讼解决。请求驳回原告的起诉。
湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初155号行政裁定认为，曹xx、何xx的诉讼请求为：确认xx镇政府、xx区政府、衡阳市政府对其所有的房屋拆迁行为违法；赔偿经济损失18万元。经查，曹xx、何xx在行政起诉状中称，2016年6月，其女儿回家探亲得知，2015年12月，因衡阳市政府建设需要，其房屋已经被拆迁。据此，曹xx、何xx自2016年6月就知道涉案房屋被拆迁，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，曹xx、何xx应当自知道该拆迁行为发生之日起，即2016年6月起六个月内向人民法院提起诉讼，但其于2017年7月7日才提起本案行政诉讼，明显超过法定的起诉期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回曹xx、何xx的起诉。曹xx、何xx不服一审裁定，提起上诉。
湖南省高级人民法院查明，一审诉讼中，曹xx、何xx提交以下证据证明2015年政府拆迁时，其房屋的情况：1.衡阳市郊区人民政府1989年9月10日颁发的郊集建（89）字第030426号《集体土地建设用地使用证》（以下简称030426号集体土地使用证），载明土地使用者刘金玉，用途住房，建筑占地97.3平方米；2.曹xx、何xx称于1990年拍摄的老屋照片和2015年回乡时拍摄的房屋照片。从上述照片看不出拍摄时间，也无法判断房屋的具体状况和照片之间的关联性。
湖南省高级人民法院（2017）湘行终1549号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。基于上述规定，行政案件的起诉人对其起诉符合法定条件负有初步证明责任。在拆除房屋行政案件中，起诉人应当提供证据证明存在其所有的房屋被拆除、毁损的事实。本案中，曹xx、何xx起诉的是其1989年在其宅基地上建成的六间房屋在2015年被拆迁时未获得补偿，请求确认拆迁行为违法并依法赔偿。因曹xx、何xx离开所在房屋外出多年，但并未委托专人管理其房屋，曹xx、何xx在诉讼中提交的证据不能证明2015年拆迁时，其所称的6间平房仍然存在，曹xx、何xx起诉其房屋被拆迁的事实根据不足。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，曹xx、何xx的起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。此外，通过曹xx、何xx和唐x球、唐x定的陈述，本案诉称的房屋还可能涉及民事纠纷，该院已经向曹xx、何xx释明了争议的救济途径。一审裁定认为超过法定起诉期限的理由不妥，但驳回起诉的结论并无不当，可予以维持。曹xx、何xx的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
曹xx、何xx申请再审称：1.二审认定错误，申请人的房屋在拆迁时并未倒塌，唐x球、唐x定在申请人原有土地上进行改建，领取申请人部分拆迁款，也间接证明申请人的房屋在拆迁时存在。2.xx镇政府作为拆迁人，申请追加唐x球、唐x定为第三人并答辩称案涉拆迁款已支付给第三人，应提供房屋征收补偿依据及相关材料，但被申请人在一审举证期限届满前并未提供相应证据，应对其过错承担责任。综上，请求撤销二审裁定，依法改判被申请人拆除房屋行为违法，赔偿申请人经济损失18万元。
xx镇政府未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：1.申请人提起诉讼证据不足。其一，没有证据证明存在6间房屋，仅提供土地使用证，无法证明房屋拆迁时的面积、结构和状况。其二，房屋系刘金玉所有，房屋还存在其他继承人，没有足够证据证明其他继承人放弃继承该房屋。2.本案还涉及申请人与第三人之间的民事纠纷，应先处理民事纠纷。3.拆迁时政府进行入户调查等程序，拆迁行为合法。且申请人在入户调查时，并没有主张权利。4.申请人提出18万元的赔偿没有依据，提供的评估报告是评估人主观想象的。请求驳回申请人的再审申请。
xx区政府、衡阳市政府未提交书面答辩意见，庭审中答辩陈述，同意xx镇政府的答辩意见，请求驳回申请人的再审申请。
第三人唐x球、唐x定陈述称，申请人与第三人属于相邻关系，第三人系在申请人的房屋倒塌后进行重新改建。故第三人与申请人之间的纠纷属于民事争议，并非行政诉讼的范围，应当通过民事途径依法解决。
本院经审理查明：1989年，衡阳市郊区人民政府为刘金玉颁发030426号集体土地使用证，地址为湘江乡前进四组，建筑占地97.3平方米，共有使用权面积97.3平方米，用途为住房，四至为东与坡相距5米，南自湾水为界，西与公路相距3米，北自湾水为界。该证所附宗地图显示有正房两间，北侧有厨房一间，南侧有杂房一间，另在杂房西侧有猪圈一个。2015年10月，xx区跃林路建设协调领导小组发布《跃林路项目征地拆迁安置宣传手册》，根据该手册载明，跃林路项目是衡阳市2015年城市基础设施建设重点项目，由xx区政府自筹资金担任业主进行修建，涉及xx镇前进管区及水东管区的六个村民小组。《xx区跃林路项目拆迁安置工作方案》中，”村民房屋安置办法”规定，对于本次拆迁的村民集体土地上房屋，拆迁安置采取统规统建集中安置方式进行，拆迁户根据各自的实际情况可选择货币补偿或者拆迁安置，拆迁安置按照户籍人平55平方米，每户不超过两套，每户不超过240平方米的标准进行拆迁安置，多余的面积货币收购；对不要安置房或安置房面积少于拆迁面积的，砖混按450元/平方米，砖木按380元/平方米，土木按260元/平方米实行货币补偿；以上村民集体土地上房屋系指村民正房面积，杂房和隔热层不列入安置面积，一律实行货币补偿。根据xx镇政府述称，该府在实施案涉征地拆迁行为时，根据唐x球户提供的xx镇前进村四组证明及证人绘制的草图，确认唐x球系案涉房屋所有权人，并对唐x球户做出安置补偿。案涉房屋于2015年年底被拆除。2017年5月7日，xx镇政府作出《关于曹永美同志信访事项受理告知单》（曹永美系曹xx之女），主要内容为决定受理信访事项，将在60日内作出处理意见并出具答复意见书。
一审过程中，xx镇政府向法院提供《衡阳市征地拆迁项目分户统计表》复印件一份，地址为”前进村4组”，户籍情况载明户主唐x球，妻刘淑云，户主唐x定，子罗嘉文，房屋附图不清晰，但是形状与030426号集体土地使用证附图中的正房形状相似。在本院庭审过程及庭审结束后，xx区政府及xx镇政府均未按照合议庭要求提供《衡阳市征地拆迁项目分户统计表》原件或清晰的复印件，亦未提供对唐x球户征收补偿的其他证据材料。二审过程中，曹xx、何xx提出上诉称，”其在2016年6月7日赶赴现场发现房屋被拆时，并不清楚拆迁主体人的具体身份，也不了解自家部分拆迁款已被xx镇政府错误发放给第三人的事实。在2017年5月7日才确切知道自己的房屋拆迁补偿款被他人非法侵占，房屋拆迁款被被上诉人错误发放给他人。”
本院经审查认为，本案争议的焦点问题为：曹xx、何xx是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。因此，行政案件起诉人只要能够提供初步证据证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益的，即具有原告资格。本案中，曹xx、何xx已提供030426号集体土地使用证作为案涉房屋及土地的权属证明，能够证明其享有宅基地及地上房屋的所有权。xx镇政府实施征地拆迁，将案涉土地及房屋所有权人确定为唐x球户并作出安置补偿，对曹xx、何xx的权益产生实际影响。曹xx、何xx与案涉房屋的安置补偿及拆除行为之间具有利害关系，依法有权提起行政诉讼。二审以曹xx、何xx起诉其房屋被拆迁的事实根据不足，裁定驳回曹xx、何xx的起诉，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。
二审要求曹xx、何xx提供充分证据证明拆迁时其所称的六间平房仍然存在，已经超出对起诉人初步证明责任的要求，不符合法律规定和举证责任分配的规则。
行政诉讼中，对于当事人举证责任的分配和证明标准的要求，在立案受理阶段和实体审理阶段应当有所区别。本案中，曹xx、何xx与第三人唐x球一方就同一事实——被拆除的房屋是否系曹xx、何xx1981年建造的房屋——分别列举相左的证据，但均不足以否定对方的主张。曹xx、何xx提供集体土地使用权证及房屋拆迁前后的照片，可以证明其1981年在案涉土地上建房的事实。唐x球一方在一审陈述时则自认案涉房屋一部分系由原房屋改建而来，一部分系其购买获得，但唐x球一方仅提供前进村四组的证明，相关事实仍需进一步予以核实。xx镇政府、xx区政府虽否认被拆除的案涉房屋系曹xx、何xx所有，但并未提交相反证据予以证明。对于在征地实施过程中进行的土地调查情况、唐x球一方在集体经济组织的宅基地情况、案涉土地及房屋的安置结果等材料，xx镇政府、xx区政府亦未按照本院要求予以提交。综合上述证据，曹xx、何xx提交的证据足以证明其与案涉土地的征收拆除行为具有利害关系，已经完成其初步举证责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，案涉房屋的拆除行为发生在2015年年底。但是根据曹xx、何xx述称，因两人长期在外地居住，直至2016年其女儿回家探亲才发现房屋被拆除。其后，曹xx、何xx通过报警、提起信访等方式四处反映，直至2017年5月7日xx镇政府作出信访事项受理告知后，才通过当地村委会得知案涉房屋系被政府征地拆除。曹xx、何xx于2017年7月提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。一审以曹xx、何xx的起诉超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，亦属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。二审已对该问题予以纠正，本院对二审的纠正予以认可。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼的法定条件除了具有原告资格以外，还包括有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，曹xx、何xx系因有关行政机关未对其就案涉房屋的征收履行补偿安置职责提起诉讼，应当以具有征收补偿法定职责的市、县人民政府为被告。但是，仅以现有的在案证据无法证明对案涉土地征收具有法定职责的是衡阳市政府还是xx区政府。人民法院应当根据案涉土地的征地公告等证据，明确本案的适格被告，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，向曹xx、何xx予以释明并要求其明确适格被告， 如其拒绝变更被告亦可根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，驳回对不适格被告的起诉，仅就适格被告部分进行实体审理。曹xx、何xx提出的诉讼请求，系对被申请人作出的征收补偿安置行为不服，属于行政诉讼受案范围，具有事实根据，亦符合中级人民法院管辖范围，人民法院应予受理，进行实体审理。
应当指出的是，曹xx、何xx直接提起本案行政诉讼，请求确认行政机关对其所有的房屋拆迁行为违法，赔偿经济损失，实际上是对行政机关与唐x球户予以安置补偿的行为不服。判断该安置补偿行为是否有效，应当取决于案涉房屋的所有权归属，包括部分案涉房屋是否已经卖给唐x球户，以及部分房屋是否存在倒塌重建以及重建后的权属问题，上述问题应当通过民事途径予以解决，一般情况下不属于征收补偿案件的审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将被诉行政行为所依据的基础民事争议作为证据进行审查，并以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。这种审理方式符合新修订的行政诉讼法第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，既可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益。本案中，曹xx、何xx未就房屋所有权的归属问题另行提起民事诉讼，亦未在本案中申请一并解决相关民事争议，但人民法院可以直接对相关权属问题进行认定并进而对安置补偿问题的合法性作出裁判。
还应当指出的是，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度，做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。国办发〔2016〕54号《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》明确要求，行政机关要依法履行出庭应诉职责，被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉，不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭；对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，被诉行政机关负责人应当出庭。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。第一百三十二条规定，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。本案中，衡阳市政府负责人未出庭应诉，亦未向本院提交情况说明该机关主要负责人不能出庭应诉是否有正当理由，同时亦未委托相应的工作人员出庭，仅委托一名律师出庭。根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》关于强化行政应诉工作监督管理的规定，对于衡阳市政府既无负责人出庭应诉、也不委托相应工作人员出庭的行为，应当由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》等规定，对相关责任人员严肃处理。
综上，曹xx、何xx的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终1549号行政裁定；
二、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初155号行政裁定；
三、指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理本案。
