[基本案情]2002年8月3日，李某与相某签订房屋买卖协议，约定：相某将自建私房一处作价14 000元出卖给李某，上交所在村委的款项由李某负担；相某将房屋的土地使用证、契证交付给李某，相某协助办理过户，费用由李某负担；一方如有反悔应赔偿对方损失3 000元。合同签订后，李某支付相某购房款14 000元，相某交付了房屋和土地使用证、契证，但未交付房屋所有权证。同年8月14日，李某向村委会交付了“村政管理费”3 000元，并实际居住使用该房屋。嗣后，由于相某一直未提供房屋所有权证，也未协助李某办理产权过户手续，李某遂起诉至R市某区法院，要求相某交付房屋所有权证，协助办理过户手续，并赔偿经济损失3 000元。相某主张李某为城市居民，其无权购买自己的农村私房。双方之间的房屋买卖合同损害了社会公共利益，应为无效合同。
[裁判要旨]R市某区法院经审理认为，双方讼争的焦点是房屋买卖合同是否有效。虽然相某提供了国办发〔1999〕39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(以下简称国办发〔1999〕39号)，但该通知是针对当时一些农村地区存在用地秩序混乱、非法转让土地使用权等问题，特别是出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况，所作出的政策性规定，该通知的目的在于加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。李某购买相某的农村私房用于个人居住，并非炒卖获取非法利益，且该通知不属于行政法规的表现形式。李某、相某在平等自愿协商基础上签订的房屋买卖协议，系双方当事人的真实意愿，相某将自己的私房出卖给李某，系对其私有财产的合法处分，不违背国家法律的强制性规定，应认定为有效行为。相某所在村委会向李某收取了管理费，实际认可了李某、相某之间的房屋买卖行为。相某主张双方房屋买卖无效，于法无据，不予支持。李某、相某在私房交易后应当共同到房屋和土地管理部门办理房屋所有权和宅基地使用权过户手续，李某要求相某协助办理产权过户手续，应予支持。由于双方未对房屋产权证的交付期限和协助办理产权过户的期限作出明确约定，李某主张相某违约并赔偿3000元，缺乏有效证据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条之规定，判决：一、相某于判决生效后10日内协助李某办理房屋所有权和土地使用权过户手续。二、驳回李某其他的诉讼请求。(诉讼费负担部分略
相某不服该民事判决，向R市中级法院提起上诉称，根据国办发〔1999〕39号第二条“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的规定，农民的住宅不得向城市居民出售系强制性规定，不因城市居民购买目的差异或其他因素的存在而可以变通。李某身为城市居民，其购买农村私房的行为属于该通知中的禁止行为。双方违反通知中的上述禁止性规定签订房屋买卖合同，侵犯了社会公共秩序，损害社会公共利益，依法应当认定该合同无效。请求依法撤销原判，另行改判。
R市中级法院审理认为：房屋管理部门的登记档案材料证实涉案房屋系相某于1995年6月份提出登记申请，同年7月份予以批准，办理了城市私房所有权登记。双方讼争房屋的性质属于城市私有房屋，并非相某所主张的农民住宅，现有法律、行政法规对此没有禁止性规定不得买卖。双方当事人之间的买卖房屋协议符合民事法律行为的有效要件，该协议可以并应当履行。相某的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。终审判决驳回上诉，维持原判。
[法律评析]上引案例所涉纠纷虽以二审维持原判结案，但从判案理由明显可见，二审改变了一审的判案理由，一审以李某购买相某的“农村”私房系用于个人居住，并非炒卖获取非法利益，且国办发〔1999〕39号通知不属行政法规的表现形式。相某将自己的私房出卖给李某，系对其私有财产的合法处分，不违背国家法律的强制性规定，故应认定为有效。二审改变了一审对相某的私房性质的认定，即该房并非农村私房，而是办理了所有权登记的城市私房，从而回避了城镇居民能否购买农村村民房屋以及所签订的房屋买卖合同是否具有法律效力的问题。
(一)何为“农村村民”
我国的法律条文中关于“村民”的规定五花八门，根本找不到对村民的明确界定。例如，按照宪法的规定，村民是“农村居民” ；在1998年11月4日正式颁布实施的《村委会组织法》中，除了“村民”外，涉及到“村民”名称的规定还有“（本村）村农民”、“年满十八周岁的村民”、“本村十八周岁以上的村民”、“有选举权和被选举权的村民”、“有选举权的村民”、“本村有选举权的村民”、“被依法剥夺政治权利的村民”等。事实上，弄清村民的概念，就是要弄清“本村村民”这一概念，具备什么条件才能成为本村村民？全国人大、民政部等有关部门编写的《中华人民共和国村委会选举规程》、《村委会组织法学习读本》中，对“本村村民”作了专门规定：“本村村民，地域性户籍概念。专指具有农业户籍、生活在某一村庄，并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民。”实际上，多数地方法规也是以农业户籍作为判断村民的基本依据。由于我国的农民是与土地及其它集体财产紧密相连的，村民的经济利益与村集体息息相关，一旦具有了本村的村民资格，就拥有了包括土地承包权、宅基地申请权、村集体经济收益分配权在内的一切村民经济权益。王禹博士认为：“所谓村民，也就是农民，但农民属于社会学上的概念，而不是法律上的概念。村民是法律概念，法律上的村民概念是指具有农村户口的公民。凡是具有本村农业户口的，都是本村村民。” “村民资格的认定，应当从实质上加以认定，所谓实质，是指是否与本村的公共事务和公益事业形成切身的利害关系，是否承担了村民的义务。” 从长远发展的眼界考虑，王禹博士关于应从实质上认定村民资格的观点无疑是具有进步意义的，但在当前形势下，全国人大和民政部对村民范围的界定还是符合客观实际的，也是较有利于保护祖祖辈辈生活居住在一定农村区域的村民利益的。
(二) 城镇非农业户口居民购买农民居民房屋合同效力的判断
近年来，农村的房地产市场逐渐活跃，特别是毗邻城郊的部分农村，本集体经济组织以外的外村村民、城镇非农业户口居民购买农村居民房屋的日益增多，因此而产生的纠纷不少已诉至人民法院。受案法院在房屋买卖合同效力的确认上认识不一：认定合同无效的理由主要是违反了《土地管理法》规定的“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”和国办发〔1999〕39号中“农村房屋不得向城市居民出售”的规定；认定合同有效的理由主要是出于当事人真实意思表示而订立的房屋买卖合同是依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更和解除合同。对于相同的法律事实，却出现了截然相反的判决，这种同案不同判决的现象不但无法起到定纷止争的作用，而且将损害司法部门的权威，造成极大的负面影响。
笔者认为，虽然农民村民对其依法申请审批取得的集体建设用地使用权上建造的房屋拥有一定的所有权，但这也是一种不完善的受限制的所有权，即原则上只能向本集体经济组织以内的村民出售，不得向本集体经济组织以外的外村村民、城镇非农业户口居民出售。国家政策明确禁止农民住房的买卖、抵押、流通，其目的是防止集体土地流失，保障农民的基本生存权利不受侵害。 但现实中却是农房买卖，特别是城乡结合部的农房买卖禁而不止。这种隐形市场交易与法律形成了矛盾，亟需解决!
《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”为进一步加强农村宅基地管理，国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国土资源部国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》第（五）款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。……农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”第（十三）款重申：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”有人认为，该种规定在文字表面含义上似乎并不能直接得出农村村民将农村私房出售给城镇居民的合同当然无效的结论，因为其中的“他人”并未明确不包括城镇居民，且农村村民出售住房后，只是不能再申请宅基地罢了，而购买房屋的城镇居民可以行使房屋的居住使用权，但不能取得土地使用证和房产证。笔者认为，这种认识是极为片面和有害的，通常情况下，当事人出售自己所有的财产在法律上并无任何障碍，但是由于农村房屋买卖的特殊性，必须考虑与土地权属相关的法律政策(包括党和政府部门的政策)规定，只要是非集体组织成员或者是城市居民，非经法定程序，均不得享受农村的宅基地使用权。房屋不是空中楼阁，而是依附于一定土地之上的，即便是可以移动的活动房屋，它也与一定范围内的土地分不开的。农村宅基地属于农民集体经济组织所有，能享有宅基地使用权的必须是集体经济组织的成员，且一户只能享有一处。如果房屋的买卖成立，也将与房屋不可分割的宅基地使用权一并进行转让，这势必将宅基地使用权的主体扩大化。农村的宅基地具有政策保障性，农民作为中国最大的基础人口和弱势群体，其经济能力和地位明显低于城市居民，国家通过政策审批无偿分配给宅基地供其建房居住，而限制流通也是为了防止土地流失和使农民在困苦境况下仍居有定所。
新近公布的《物权法草案》第一百六十二条第一款规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”第二款规定：“农户依照前款规定转让宅基地使用权的，不得再申请宅基地。”这一规定首次明确了农户使用集体所有的土地建造房屋，可以转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，城镇居民不能在农村购置宅基地。据此，应当能够得出城镇居民不能在农村购买农户住房的结论。笔者完全赞同这种规定，因为这毕竟是符合当前及今后相当长一段时间内我国农村村民生存保障及农户住房建造及使用宅基地的实际状况。农地在一个相当长时期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存保障的基石。虽说宪法强调保护公民的合法的私有财产，但同时又规定国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。我国农村农户的社会保障水平与城镇居民相比还是处于较低水平的，农村土地所发挥的社会保障作用是不容忽视的，否则，大刀阔斧式的土地制度及农户住房制度改革，所带来的负面影响是不容低估的。正如田有成先生所言：“无论立法多么神明，法律始终是有局限性，法律的不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性是人类社会面临的基本事实，‘有限的’法律和‘无限的事实’之间、稳定的法律和多变的现象之间、滞后的法律和超前的社会之间，这是任何一个国家所面临的棘手问题。”
综上所述，笔者认为，城镇居民未经有批准权的人民政府批准不得购置农村宅基地，也不得购买农户住房，相关当事人之间所签订的农户房屋买卖合同依法应认定为无效，而不能拘泥于现行法律法规中未明确规定这类合同无效而片面地从尊重当事人的契约自由及鼓励交易、物尽其用原则出发，确认合同有效。就前引案例而言，二审法院依据查明的事实认定双方讼争的房屋并非农村私房，而是办理了所有权登记的城市私房，故而维持了一审判决，无疑是正确的，只是未从正面回答城镇非农业户口居民购买农村房屋合同的效力，不能说不是一个遗憾。
