城镇居民如何行使继承的宅基地使用权
所谓城镇居民继承宅基地使用权，是指城镇居民因继承农村房屋而取得了宅基地使用权。[1] 原国家土地管理局下发的《确定土地所有权与使用权的若干规定》（以下简称《规定》）第48条对此制度给予了肯定，只是实过于简略，尤其是对于城镇居民如何行使继承的宅基地使用权之问题，制定者也再未有具体的解释。在实践中，难免会发生争议。故此，本文较系统地阐述了城镇居民在行使继承的宅基地使用权过程中需注意的问题，以期有助于对法律的解释与适用。
一、城镇居民继承宅基地使用权的理论基础
《规定》第48条第一句规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。” 这实际上赋予了“非农业户口居民”可能取得宅基地使用权的主体资格，继承农村房屋的城镇居民恰在其列。之所以城镇居民可以继承宅基地使用权，主要是基于城镇居民的继承权和我国现行的“房地同时走”的土地模式。
关于城镇居民享有的继承权内容，根据我国《继承法》第3条的规定，公民的房屋是被视为遗产的。[2]合法的私有财产不可侵犯，故城镇居民有权继承农村房屋，而不论主体城乡身份之差异。这与城镇居民购买农村房屋的行为截然不同，前者存在法律上的依据，而后者却触犯了政策上的禁止性条款。取得了房屋所有权，是继承人取得宅基地使用权关键的一步。
在我国现行的土地模式下，为了防止房屋所有权与宅基地使用权的分离，确保其主体的一致性，当前严格采取了“房地同时走”模式。因取得房屋所有权进而享有了宅基地使用权，有学者将这种情形称为“建筑物吸附”理论，认为房屋所有权具有独立性，并“吸附”了宅基地使用权，由此“附合”而形成“房屋所有权+土地使用权”的结构，成为了民事主体的财产。[3]至此，在理论上城镇居民成为了继承宅基地使用权的适格主体。
二、城镇居民继承宅基地使用权的条件
（一）被继承人是宅基地使用权的惟一权利人
当存在其他成员与被继承人共同享有宅基地使用权时，宅基地使用权是不被当作遗产的。[4]原因主要包括两点：一是宅基地使用权自身特殊的性质，其与农村集体经济组织成员的资格关系密切，具有较明显的人身吸附性，并且可以被无偿申请取得，与一般的财产性权利不同；二是从权利人内部关系上分析，宅基地使用权是被家庭内部成员所共有，不是被继承人的个人财产。当一户出现人口减少，宅基地仍是由剩余的成员共同使用。[5]即个别家庭成员的死亡不会使家庭关系消亡，也不会产生宅基地使用权的分割问题。从当前的司法实践来看，宅基地使用权也是不被认定为遗产的，如2011年发生河南省孟津县平乐镇上古村高振奎与高武奎宅基地使用权纠纷案。[6]在这种情况下，城镇居民虽不能取得宅基地使用权，但可以就继承房屋的份额请求相应的经济补偿。
（二）城镇居民是合法的房屋继承人
城镇居民需通过法定继承或遗嘱继承的方式取得房屋所有权，没有放弃继承权的表示，并且不存在《继承法》第7条中使继承权消灭的行为等。[7]当宅基地使用权可以作为遗产时，只要城镇居民继承人资格无瑕疵，城镇居民因继承的事实取得了宅基地使用权。
三、继承人向其他城镇居民出让宅基地使用权的合同：有效还是无效？
既然《规定》第48条赋予了继承人宅基地使用权，权利就可以在法律允许的范围内自由流转。但不同于继承人出卖房屋及宅基地使用权给农村集体经济组织成员的情形，向其他城镇居民出卖房屋及宅基地使用权合同的法律效力在理论上备受争议，分为无效说和有效说。
（一）无效说
在政策层面，国务院多次禁止城镇居民购买农村房屋。如1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确强调：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。” 2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”这主要是基于宅基地使用权有很强的身份性，为保障农村集体经济成员的福利，不允许转让。
从不动产登记实务上看，房屋登记部门不会为城镇居民购买的农村房屋办理所有权转移手续。《房屋登记办法》第87规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确要求：“对于城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。” 故现实中城镇居民很难办理宅基地使用权的变更登记手续，也无法取得宅基地使用权。
（二）有效说
第一，无法律明文禁止城镇居民通过购买房屋的方式获得宅基地使用权。尤其是分析《土地管理法》第62条第4款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，并未禁止城镇居民购买农村房屋。法无禁止则自由，城镇居民可以购买农村房屋。
第二，违反国家政策的合同并不必然无效。我国《合同法》第52条没有规定违反国家政策的合同无效。同时，国务院及国务院有关部门的文件的禁止性规定并不属于法律和行政法规的范畴，无效论在此没有根据。
第三，继承人向其他城镇居民出让宅基地使用权没有损害公共利益。自1999年以来，国务院之所以反复强调禁止城镇居民购买农村房屋，主要是为了保护农民利益、保持农村稳定，保障经济社会可持续发展、保护全民族的根本利益。[8]继承人处分自己的权利并不损害政策所维护的社会公共利益，不应视为无效。
关于农村私有房屋买卖合同效力的认定问题，有的法院以认定无效为原则，有效为例外。[9]笔者更倾向于有效说，继承人向其他城镇居民出让宅基地使用权的合同属于例外，出卖人在订立合同时已经是城镇居民应认定合同有效。
四、继承人的宅基地使用权的消灭时间：房屋被拆除
《规定》第48条第二句规定：“（非农业户口居民）房屋拆除后没有批准建设的，土地使用权由集体收回。”据此，非农业户口居民的宅基地使用权的消灭需满足两个条件：一是房屋被“拆除”；二是重建没有被“批准”。城镇居民继承的宅基地使用权的消灭时间认定为“房屋被拆除”更为合适。
（一）不被批准重建的“非农业户口居民”宅基地使用权消灭的时间
对于未经批准重建的“非农业户口居民”来说，宅基地使用权由被集体收回，消灭的时间应视为“房屋被拆除”之时，这意味着从“房屋被拆除”至“不被批准”期间内，“非农业户口居民”不享有宅基地使用权。
第一，宅基地使用权是指自然人依法享有的，在集体所有的土地上下建造、保有房屋及附属设施的用益物权。[10]我国《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”故未经批准不能建房已祛除宅基地使用权的核心内容，此时认定“非农业居民”享有宅基地使用权极为牵强。
第二，若将“不被批准”作为宅基地使用权消灭的时间，存在着很大的不确定性。这使得自知难以获得批准重建的“非农业户口居民”拖延申请重建的时间，“不被批准”也因无申请而无法作出。同时，对于不同的居民来说，从“房屋被拆除”至“不被批准”期间长度存有差异，也是有损公平原则的。
（二）继承人不会被批准重建房屋
继承人属于不被批准重建的“非农业户口居民”的一类，主要有以下两点原因。
第一，城镇居民因继承房屋而取得宅基地使用权，若房屋被拆除，其享有宅基地使用权的最初的原因消失，虽不必然直接导致宅基地使用权归于消灭，但获得批准的根据已不存在，故宅基地使用权被农村集体经济组织收回，因权利混同而消灭。
第二，城镇居民不得申请宅基地使用权。虽继承人是在申请重建房屋，但实质上是在申请宅基地使用权。假设继承人重建要求被批准，那么在房屋被拆除后被批准重建前，继承人同样不享有宅基地使用权。但在被批准后却取得了宅基地使用权，这与申请宅基地使用权的原理一致的。我国《土地管理法》第43条第1款规定：“除兴办乡镇企业、村民建设住宅或乡（镇）村公共设施和公益事业建设可依法使用农村集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”城镇居民是不得申请宅基地使用权的，故继承人不会被批准重建房屋。
五、继承人的禁止性义务
《规定》48条还间接地规定了继承人的禁止性义务，即不得翻建、改建、扩建房屋。由于继承人的宅基地使用权的消灭时间的特殊性，在该房屋被其所有权人拆除或者自然毁坏灭失后，原宅基地也不再是该房屋的载体的时候，本农村集体经济组织才可以收回宅基地使用权。[11]对于扩建行为，应按《土地管理法》第七十六条进行处罚。[12]而对于翻建、改建的行为，其一难以监督，不易控制，其二对行为的处罚没有明确的规定，因而在现实中执行力大打折扣。对此，法规或相关规章应尽早明确继承人违反禁止性义务的责任。
六、结语
本文以《规定》第48条的解释论为主线，对城镇居民继承宅基地使用权的理论基础、行使宅基地使用权的条件与方式、宅基地使用权消灭的时间及继承人的义务进行了较为全面的阐述，以期有助于对法律的解释与适用。
【参考文献】
1、戴孟勇：“城镇居民购买农村房屋纠纷的司法规制”，《清华法学》，2009年第5期
2、高富平：《物权法专论》，北京大学出版社2007年版
3、博儒：“宅基地使用权可以继承吗”，《法律天地》2010年第7期
4、邵忠华、褚玉兰：“农村宅基地房屋拆迁补偿析继承纠纷的处理原则”，《人民私法案例》2010年第18期
5、尹飞：《物权法·用益物权》，中国法制出版社2005年版
6、柴凤桐：“城镇居民在老家原址上不能建房”，国土资源网2007年7年17日发布，载http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=116766
7、河南省洛阳市中级人民法院(2011)洛民立终字第242号民事裁定书
8、北京市高级人民法院《关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会议纪要》（京高法发【2004】391号）
[1] 下文无特别说明，“继承人”是指“城镇民继承人”而言。
[2] 《继承法》第三条规定：遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品……（七）公民的其他合法财产。
[3] 参见高富平：《物权法专论》，北京大学出版社2007年版，第354页。
[4] 参见博儒：“宅基地使用权可以继承吗”，《法律天地》2010年第7期。
[5] 参见邵忠华、褚玉兰：“农村宅基地房屋拆迁补偿析继承纠纷的处理原则”，《人民私法案例》2010年第18期。
[6] 参见河南省洛阳市中级人民法院(2011)洛民立终字第242号民事裁定书。
[7] 《继承法》第7条规定：继承人有下列行为之一的，丧失继承权：（一）故意杀害被继承人的；（二）为争夺遗产而杀害其他继承人的；（三）遗弃被继承人的，或者虐待被继承人情节严重的；（四）伪造、篡改或者销毁遗嘱，情节严重的。
[8] 参见戴孟勇：“城镇居民购买农村房屋纠纷的司法规制”，《清华法学》，2009年第5期。
[9] 参见北京市高级人民法院《关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会议纪要》（京高法发【2004】391号）。
[10] 参见尹飞：《物权法·用益物权》，中国法制出版社2005年版，第256页。
[11] 参见柴凤桐：“城镇居民在老家原址上不能建房”，国土资源网2007年7年17日发布，载http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=116766，最后登陆时间：2011年12月15日。
[12]《土地管理法》第76条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
