【作者】张德新 【来源】《房地产权产籍》
2013年7月，福州市中级人民法院作出《行政赔偿判决书》，撤销一审法院关于“房屋登记机构赔偿原告杨某购房款损失10万元”的行政赔偿判决。该案是《房屋登记办法》实施以来该市的第一起房屋登记行政赔偿案件，为进一步规范房屋登记、防范登记风险敲响了警钟。
一、基本情况
2007年11月，公安机关在办理一起涉嫌非法吸收公众存款一案中，函告房地产交易登记机构，决定冻结董某等人所登记的房产，禁止其转让、过户、交易。2007年12月，原告杨某与董某签订《房地产买卖契约》，某区房管局受理后履行查档手续，查档的结果是“经查档已冻解，未查到本权证房产对应房产的抵押和已转让信息”，后根据交易流程进行了审批。2008年1月，房屋登记机构向杨某颁发了《房屋所有权证》。因上述房产已被公安机关冻结，依法不能办理过户登记手续，该市房屋登记机构发现后依法作出《撤销房屋登记决定书》。杨某不服，申请撤销上述《撤销房屋登记决定书》，其经行政复议、行政诉讼案件一审、二审，其请求事项未得到支持。后杨某提起行政赔偿诉讼，一审法院对原告的赔偿请求予以支持，判决登记机构赔偿原告购房款损失10万元，退回其为办理房屋登记所缴纳的税费。房屋登记机构遂提起上诉，福州市中级人民法院认为，原告与他人的房屋变更登记申请，已因公安机关在此之前作出的冻结行为，房屋登记机构对该申请予以准许，属于违法登记行为，但房屋登记机构在此后又纠正了上述违法登记行为，并未给原告带来实际上的财产损失，故作出上述判决。
二、处理结果
终审判决后，房屋登记机构向有关单位发出《做好行政赔偿案件后续工作的通知》，要求有关单位做好退还房屋登记税费等各项后续工作，并进一步规范房屋登记行为。相关单位对本案进行了认真分析，再次组织对房屋登记相关规定的学习，表示要牢记教训，举一反三，在今后的工作中加强把关，坚决防止登记错案及行政赔偿案件的发生。
三、要点评析
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》 (法释[2010]15号)第十二条规定，“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”
此案由于是房屋登记新规出台后该市的第一起行政赔偿案，房屋登记人员对于登记错误，究竟属于民事赔偿还是行政赔偿等问题，还存在不同的认识，我们认为必须对有关问题予以探讨。
(一)房屋登记错误是行政赔偿责任还是民事赔偿责任
本案发生后，有一种观点认为，登记机构登记错误承担的是民事赔偿责任，不是行政赔偿责任，杨某不应当向行政机关求偿。
《物权法》规定，不动产登记机构登记错误致他人损害，登记机构应负赔偿责任。但在现行法律框架下，登记机构登记错误所引发的赔偿责任归属行政赔偿责任，因为房屋登记所引发的争议无法通过民事诉讼程序来解决，相反，登记错误造成的损害是行政侵权行为，应受行政法调整。《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等相关法律和司法解释，对国家赔偿的归责原则、赔偿标准、赔偿范围及受案和审理程序作出了具体的规定，形成了较完整的国家赔偿制度。
其一，《城市房地产管理法》第六十条规定： “国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”。《房屋登记办法》第四条规定：“本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”由此可知．房屋登记是国家行政权的组成部分，即行政确认。登记机构主体地位为国家行政机关，登记错误是一种可诉的具体行政行为。其二，《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条明确行政诉讼的受理范围是行政争议。房屋登记错误是典型的行政争议，属于行政诉讼的受案范围而非民事纠纷，不适用民事诉讼程序。
本案中，杨某提起行政赔偿诉讼时，一审法院曾裁定驳回原告的起诉，原告不服，提起上诉，福州市中级人民法院终审裁定，确认本案诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围，原告的起诉符合行政赔偿程序的规定，杨某认为房屋登记机构在履行房屋产权登记的职责中，因违法给其带来的财产损害，有权依法起诉并要求行政机关赔偿。
(二)房屋登记的赔偿责任应依据行政法子以确定
本案中，一种观点认为，根据人民法院生效判决书，可以确认房屋登记机构作出的房屋登记行为具有违法性，原告杨某因购买房屋支付了购房款，取得了房屋所有权，但该房产登记行为不符合法律规定，经被告撤销登记的行为予以纠正，原告在丧失房屋所有权后，存在财产损失，该直接损失与被告的错误登记行为之间存在因果关系，被告关于原告的损失也只是债权、原告购得房产不是出于善意等主张缺乏事实和法律依据：应当予以赔偿。但依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第二十七条第 (三)项关于“原告对下列事项承担举证责任：……(三)在一并提起的行政赔偿诉讼案件中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”的规定。本案中，杨某应当举证证明其财产损失，与房屋登记机构在履行职责中的违法行为之间，存在法律上的因果关系。结合本案，杨某与他人提出的房屋变更登记申请，已因公安机关在此之前作出的冻结行为，其申请不可能得到法律上的支持，房屋登记机构对杨某申请予以准许，属于违法登记行为，因此，房屋登记机构在此后又纠正了上述违法登记行为。而给杨某带来财产损害的，应当是房屋登记机构准许变更的登记行为，而杨某也就应当举证证明其财产损害应当是因准许变更的行为所造成的。也就是说，在杨某与他人的房屋变更登记申请不可能得到法律支持的情况下，虽然房屋登记机构错误准许了变更登记申请，但并未给杨某带来实际上的财产损失。杨某所称的“购房款”本就应当依法另行由债权人依法向债务人主张，其相关债权能否实现，取决于债权的合法性及债务人的支付能力，而与房屋登记机构作出的错误的变更登记之间，没有法律上的因果关系。相反，杨某因变更登记支付的房屋交易的税费，系因变更登记所产生，具有法律上的因果关系，符合《国家赔偿法》规定的应当赔偿的“财产损失”。
四、有关建议
房屋登记是公示房地产物权变动情况，保障房地产交易安全的一项基础性法律制度。动产以占有作为权利归属的判定标准，以交付转移占有来认定所有权转移，而房屋不可移动，其所有权归属和转移难于以占有来判定，其认定标准和动产必然有所区别。房屋的权利状况不能通过占有来进行判定，其交易风险自然高于动产，为了避免交易过程中可能出现的风险，当事人就要对房屋权利状况进行详细调查，而这种由交易各方自行进行的调查，势必要花费大量的时间和精力，大大增加交易成本。因此，需要建立房屋登记制度来明确房屋的权利状况，这样既可以保障房屋权利人的权利得到登记机构的公示，也方便相关的利害关系人对房屋权利现状进行了解，有利于保护房地产交易的安全。
近些年来，随着市场经济的发展和城市建设步伐的加快，房地产开发利用和房地产权益保护问题越来越突出并引起人们的关注，因房屋登记引发的诉讼案件亦日益增多。从实体法上分析，相关法律法规对房屋登记机构及其工作人员出现登记错误时，规定了行政责任和刑事责任。如《城市房地产管理法》第七十一条规定：“房产管理部门、土地管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，依法追究刑事责任：不构成犯罪的，给予行政处分。”作为房屋登记机构，如何在房屋登记中严格执行有关法律法规，履行好自身应当履行的职能职责，避免因自身不当产生法律风险，显得迫切而重要。
(一)加强学习和教育，提高登记人员素质
房屋登记错误，除了当事人过错和第三方原因外，登记机构及其工作人员的原因造成的登记错误也不容忽视，表现在登记机构内部管理制度不够健全，制度落实不力，登记人员素质不高、责任心不强等。例如，个别工作人员证据意识和程序意识淡薄，甚至在办理房屋登记过程中弄虚作假、欺上瞒下，人为增加了风险隐患；少数工作人员工作粗心大意，责任心不强，受理时粗收，现场查看时粗看，查档时粗查，审核时粗审，登簿时粗登；各工作环节衔接不畅，漏洞频出，有问题不能及时沟通处理，或者登记材料遗失等等。本案中，即便是工作人员将“冻解”理解为解除冻结，但根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条，“下列房地产，不得转让：……(二)司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的”等规定，亦应核查是否有公安机关解除房地产权利限制的文书。“冻结”与“冻解”虽然仅一字之差，但反映出房屋登记工作还有不尽完善之处，该案经过行政复议和行政诉讼，又经过一审、二审程序，消耗了大量的行政和司法资源。
因此，房屋登记各环节工作人员的高素质是保证登记质量的关键。要严格把握好登记人员上岗的入口关，并通过各种形式加强业务学习培训和增强工作人员的责任意识。
(二)强化制度落实，提高风险防范能力
制度是做好各项工作的重要保障，登记机构应制定并严格落实好各项工作制度，做到按制度办事，以制度管人，特别是应当完善房屋登记质量检查制度，严格遵循《物权法》、《房屋登记办法》、《房地产登记技术规程》、《房产测量规范》、《房屋面积测算技术规程》等相关规定，完善质检流程，加大业务检查力度，采用按日及按月现场随机抽检方式，定期汇总质检情况，编写月度质检报告及各类分时段质检报告，建立相应的质检台账，发现问题及时协调解决，并做好追踪回访，进一步提高房产登记质量与效率，避免各类行政诉讼、行政复议及信访投诉事件的发生。本案中，虽然房屋登记机构终审胜诉，但在一审时败诉，表明房屋登记赔偿案件在法院系统仍存在不同的看法，值得房屋登记机构引起重视。
(三)强化责任追究．提高工作人员依法履职意识
进一步严格错案追究制度和奖惩制度，做好调查研究，善于总结经验教训。
(四)建立与相关职能部门的协助平台
为了防范不法申请人提供虚假土地证、建设规划许可证、营业执照、身份证、公证书、法律文书等材料，登记机构应应分别建立与相关职能部门的信息沟通平台，便于核实证件真伪，有效规避受理环节的登记风险。此外，应建立与法院系统的联动机制，通过与法院行政庭、民庭、执行庭(局)等建立合法、健康、有效的联动机制，达到预防风险的效果。
