浅析农村土地承包经营纠纷仲裁与诉讼的衔接问题
作者：万州法院
论文提要：
仲裁与诉讼是解决农村土地承包经营纠纷最重要的两种途径，但由于我国农村土地承包经营纠纷仲裁工作起步晚、实施时间短，仲裁与诉讼之间尚存在相互脱节的问题，二者制度的功能价值还未得到有效发挥。要理顺仲裁与诉讼之间的关系，应该从立法上明确人民法院对仲裁的司法监督权，制度上建立、完善仲裁与诉讼之间有效的协助、沟通、联系机制。
当前，由于社会变革加剧、利益格局面临重大调整，我国农村土地承包纠纷呈现规模群体化、纠纷复杂化、调处疑难化趋势，建立和完善多种形式的相互协调、良性互动、功能互补、程序衔接的矛盾纠纷解决机制，是迫切而又重要的任务。作为解决农村土地承包纠纷最主要的两种方式——仲裁与诉讼，由于我国农村土地承包经营纠纷仲裁工作起步晚、实施时间短，两者之间尚未形成功能互补和程序衔接的有机体系，从而影响了二者功能的充分发挥。对此，笔者从农村土地承包经营纠纷仲裁与诉讼制度的对接与协调方面，谈谈自己的看法。
一、农村土地承包经营纠纷仲裁对诉讼的优越性之比较
我国农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法（以下简称：农地调裁法）规定了解决农村土地承包经营纠纷的四种途径,即和解、调解、仲裁、诉讼。由于农村土地承包经营纠纷当事人之间纠纷持续的时间长、积怨深，该类纠纷通过当事人自由协商是很难解决的，调解是最好的解决方式，但由于居中调解方往往是村集体组织，具体落实下来则是基层干部，而多数纠纷都与基层干部有直接或间接的利害关系，由其进行调解，群众往往不信任、不愿意，调解发挥的作用十分有限。当前，仲裁与诉讼仍是解决农村土地承包纠纷最主要的方式。
法律是利益斗争的产物，诉讼则是法律的保障。作为权利救济的最后一道屏障，诉讼是在当事人之间分配程序性与实体性权利和利益的过程，其本质要求将公正作为最高价值。那么，程序的有序性和实体的有法必依就是诉讼活动所必然要严格遵循的。严格的举证责任与广大农民落后的法律意识，特别是程序法意识、裁判所依据的成文法与至今无法完全取代的民俗习惯等各方面的矛盾冲突，加上法院审理期限长，案多人少，案件大量积压的现状，使得诉讼在解决农村土地承包纠纷时，显得倍受质疑。
仲裁是由争议双方当事人自由约定,由其共同选定第三人作出有约束力的裁决，以解决他们之间产生的争议的一种制度安排。与诉讼相比，采用仲裁方式解决农村土地承包纠纷具有诸多优越性：①第一，具有快捷性。土地承包纠纷实行一裁终局，与两审终审的诉讼相比，更能迅速解决当事人之间的纷争。第二，体现了经济性。仲裁程序比诉讼程序简单，并且不交纳仲裁费用，使得仲裁成本低于诉讼。第三，彰显了专业性。根据我国《农地调裁法》第15条规定只有符合从事农村土地承包管理工作满五年或从事法律工作或者人民调解工作满五年或在当地威信较高，并熟悉农村土地承包法律以及国家政策的居民等条件之一的才能聘任为仲裁员。法院的法官因同类型案件数量的有限以及职业化本身的限制，往往无法也不可能实现专业化。对于专业性较强的农村土地承包相关事宜，法院解决自然有些力不从心，而彰显其专业性的仲裁则可以胜任。第四，具备灵活性。诉讼中，法官必须依据法律对案件作出裁判，即使调解，亦有一定的规制，而仲裁员在裁决纠纷时，不拘束于法律的规定，调处纠纷更加灵活。第五，更加人性化。仲裁员与仲裁机构之间形成彼此独立的关系，仲裁庭审裁统一、权责一致的模式，以及当事人对仲裁员、仲裁员机构的选择和制约，形成仲裁独有的运行机制。因仲裁员由当事人选定，当事人自然对其裁决更为信服，比起法院公正面孔下冷冰冰的审理以及行政对司法不经意的影响，仲裁更体现了纠纷解决机制所蕴含的对人文的关怀。因此，在应适用的法律对处理纠纷不利或是土地承包争议某个问题无法律明文规定时，仲裁的结果要比诉讼更加公正，更有说服力。
二、农村土地承包经营纠纷仲裁与诉讼衔接上存在的问题及原因
我国农村土地承包经营纠纷仲裁工作起步晚、实施时间短，在立法、制度上的不完善以及与人民法院沟通协调上的缺失，导致了农村土地承包仲裁与诉讼两种机制上的脱节，一定程度上影响了两种机制的价值功能的实现。
（一）农村土地承包经营仲裁立法上的不完善导致仲裁和诉讼的脱节。我国《农地调裁法》规定了当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，而没有规定对不服仲裁部门不受理决定的起诉权。这样，仲裁部门的受理决定权游离于法律监督之外，势必造成权力滥用，当事人的合法权利就得不到真正保护。在仲裁过程中，如一方或双方当事人又向人民法院提起诉讼的，人民法院能否受理，或者在诉讼过程中，当事人又向仲裁机构申请仲裁的，仲裁机构能否受理，《农地调裁法》上对此没有明确规定。仲裁法及民事诉讼法规定了对于程序或实体上有重大错误的仲裁决议，当事人有权申请人民法院撤销或不予执行，使已终结仲裁程序的仲裁得以重新进入仲裁或诉讼程序，保证了当事人合法权益的最终实现。农村土地承包经营纠纷不同于一般民商事纠纷，具有自身特点，不适用于仲裁法的规定，当事人不得以《仲裁法》第58条的规定为依据申请人民法院撤销。《民事诉讼法》第213条的规定是否对农村土地承包经营仲裁适用，相关法律没有明确的规定，从最高人民法院关于适用民事诉讼法的意见和执行工作的规定来看，人民法院对仲裁决议的不予执行的裁决范围应只限于一般民商事仲裁，当事人申请人民法院不予执行农村土地承包仲裁决议，显然没有明确的法律依据。农村土地承包经营仲裁立法上的不完善导致了仲裁和诉讼之间的脱节，影响了两种程序制度功能价值的实现。
（二）农村土地承包经营纠纷仲裁制度的不完善造成仲裁和诉讼的脱节。农村土地承包仲裁委员会作为专门处理农村土地承包经营争议的常设机关不属于国家行政机关，但其日常管理工作由当地政府负责。这虽然有助于加强对仲裁机构的管理，但这不符合仲裁的一般规定，其弊端也是很多的，特别是农村土地承包仲裁机构受地方行政干扰较强，缺乏监督、制约机制。基层仲裁机构普遍存在人员缺乏、执法水平较低、经费短缺等现象，特别是对一些案件，该仲裁的不仲裁，造成许多矛盾转移到法院。同时，对农村土地承包仲裁制度宣传还远远未深入，广大农民对农村土地承包经营仲裁制度还没有全面、正确的认识，因此造成农村土地承包经营争议产生后，一些农民过分依赖仲裁机构而不向人民法院起诉或不愿向仲裁部门申请仲裁而直接向法院起诉，使一些矛盾得不到彻底解决或转移到法院。
（三）仲裁机关与法院沟通不畅造成诉讼与仲裁脱节。目前，仲裁机关与法院之间还没有建立稳定、有效的协调机制，造成彼此之间沟通不畅。例如，对于既不属于仲裁范围，也不应由人民法院管辖的农村土地所有权纠纷，仲裁机构不予受理时应当正确引导当事人向政府土地管理部门申请解决，而不应当直接推给人民法院。还有，农村土地承包法律制度专业性、政策性强，仲裁机构和人民法院在理解、适用上会存在差异，造成处理依据和结果的冲突。再如，当农村土地承包经营争议案件涉及范围大、社会影响大、处理难度大时，仲裁机关与法院有时会为某些具体问题推诿、扯皮。这样，造成了仲裁和诉讼环节上处理周期长、成本高，不利于广大农民合法权益的保护。因仲裁机关由于没有执行权，而法院对于仲裁机关裁决的案件往往不能及时有效地执行，显示不出仲裁所应取得的效果，也使农民的合法权益得不到法律的有效保护。
三、正确衔接和处理好仲裁与诉讼的关系
妥善解决农村土地承包经营争议仲裁与诉讼存在的冲突，必须注意理顺农村土地承包经营争议仲裁与诉讼二者之间的关系，具体应从以下几个方面进行：
（一）从立法上对仲裁与诉讼有关问题作出明确、统一规定。仲裁与诉讼是两种不同的程序，相互间不应存在主从关系，立法上应当明确规定一方当事人的仲裁申请受理后，另一方当事人向人民法院起诉，法院不得受理，已经受理的，应当驳回起诉。反之，亦然。根据《民事诉讼法》第213条规定，农村土地承包仲裁裁决的执行权应当由人民法院行使，如果不赋予人民法院对农村土地承包仲裁裁决不予执行的裁决权，法律逻辑上是矛盾的，立法机关或最高人民法院应当通过对《民事诉讼法》第213条的规定进行扩大解释，赋予农村土地承包纠纷当事人不但有申请执行的权利，也有申请不予执行的权利，明确人民法院对农村土地承包仲裁决议的撤销权或不予执行的裁定权，突出人民法院的司法监督权，加强对农民合法利益的保护力度。
（二）明确规定对农村土地承包仲裁机构决定不予受理的案件，法院应当受理。从立法上确定农村土地承包经营争议当事人不服仲裁部门不予受理决定的司法途径，即给予当事人不服仲裁部门不予受理决定在特定期限内的起诉权。这样，可以将仲裁部门的裁决权和受理决定权有效纳入法律监督，更有利于保护农村土地承包经营争议当事人的合法权益，对提高仲裁部门的执法水平、扩大仲裁影响、提高仲裁威信也是有益的。
（三）人民法院应当对仲裁机关仲裁活动给予必要的协助。一是要积极执行仲裁裁决。仲裁机构有裁决权而没有执行权。根据《农地调裁法》第49条、《民事诉讼法》第217条规定，农村土地承包经营纠纷仲裁裁决的执行权由人民法院行使，人民法院通过执行使仲裁机构作出的仲裁裁决的内容得以实现。法院应当对于农村土地承包仲裁裁决同法院自身所作出的判决一视同仁，积极给予执行。二是协助证据保全和财产保全。仲裁机构没有证据保全和财产保全的执行权力，我国《农地调裁法》第26条、41条明确了法院应当给予仲裁机构财产保全和证据保全协助的职责权限，仲裁机构在农村土地承包经营纠纷仲裁中认为确需进行证据保全和财产保全的，人民法院应予以协助。人民法院应当从立案、执行等方面加强监督管理工作，切实保证当事人的相关权利实现。
（四）人民法院对仲裁机关的仲裁裁决必要的监督权。仲裁具有的自身的契约性、自治性和准司法性决定了为实现社会公平正义，法院对仲裁裁决的司法监督是不可缺少的。②法院监督仲裁，符合当事人的愿望，也是当事人所关心的。当前，由于广大农民还处于弱势群体地位，村委会在农村土地承包过程中时有侵害农民合法利益，当地镇乡政府在对村土地承包经营管理不严，保护不力，甚至伙同村委会侵害农民利益等诸多问题存在，法院对农村土地纠纷仲裁的监督显得尤为重要。对农村土地承包仲裁机关的监督主要表现为法院对农村土地承包经营争议仲裁裁决的司法审查，即在一方向法院申请撤销裁决时，或者一方向法院申请执行仲裁裁决，另一方请求法院不予执行时，仲裁裁决就面临着法院的司法审查。人民法院和仲裁机关之间的监督与被监督关系具有明确的法定性。人民法院通过对仲裁裁决进行司法审查，认为有不予执行的情况在裁定不予执行的同时，可建议仲裁机关重新作出裁决，从而达到监督之目的。
（五）采取防止仲裁与诉讼脱节的有效措施，充分有效地发挥仲裁与诉讼的效能。要搞好仲裁与诉讼的衔接，必须采取有效措施，切实防止仲裁与诉讼的脱节，以充分有效地发挥仲裁与诉讼的效能。一是明确仲裁和诉讼的各自分工，仲裁部门和法院应严格按受案范围受理农村土地承包经营争议案件，并运用职能严格依法对农村土地承包经营争议案件进行处理，决不能因考虑案件的复杂性和处理难度而相互推诿、扯皮；二是法院和仲裁部门应加强对农村土地承包经营争议案件法律问题的研讨，共商有关疑难问题，对农村土地承包经营争议案件的处理达成共识，以有效避免仲裁与诉讼脱节；三是加强仲裁与诉讼间的沟通和合作。在明确仲裁与诉讼各自分工的前提下，建立仲裁部门和法院之间的有效联系制度，通过保持联系，了解仲裁、诉讼动态，通过加强双方的沟通和合作，使农村土地承包经营争议在仲裁部门或审判机关得到及时、妥善解决，遇有问题或困难，仲裁部门与人民法院之间可通过协调商量解决。四是对农村土地承包仲裁部门已作裁决的案件，当事人向法院起诉的，法院仍当只就争议的农村土地承包经营法律关系本身进行审理，查明争议的真相，正确运用有关的法律、法规和政策对案件作出裁决，不应当对农村土地承包仲裁机构的裁决进行评价，特别是注意避免在判决书主文中出现“撤销xx农村土地承包仲裁裁决”的字样，避免与政府有关农村土地管理部门、仲裁机构发生不必要的误解。
参考文献：
①参考段莉：《农村土地承包纠纷仲裁制度研究》，《仲裁研究》[J]，2008年02期。
②刘惠荣、肖鹏：《论人民法院对仲裁的司法监督》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》[J]，2002年04期。
来源：万州法院
