最高法院行政庭会议纪要：行政赔偿案件的判决方式
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案情摘要
甲政府制定《某项目拆迁补偿安置方案》，包括安置范围、补偿办法、回迁安置等主要内容。张某某、侯某某房屋在该文件规定的拆迁范围之内。2010年5月，张某某、侯某某的涉案房屋被拆除。2013年9月，张某某以其房屋被强行拆除、造成经济损失为由，分别提起确认行政行为违法诉讼及行政赔偿诉讼。2014年3月，一审法院作出行政判决，确认甲政府强制拆除张某某房屋的行为违法。甲政府不服该判决提起上诉，二审法院维持一审判决。2015年6月，张某某、侯某某再次向法院提起行政赔偿诉讼，要求判令甲政府赔偿损失。一审法院判决甲政府赔偿申请人房屋损失及相应利息。张某某、侯某某不服提起上诉。二审法院认为甲政府赔偿申请人房屋损失的数额，应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算，一审法院判决赔偿数额显属不当，应予撤销，裁定撤销一审判决，发回重审。
法律问题
人民法院审理行政赔偿案件能否不对赔偿请求直接作出实体处理，而仅判决行政机关予以全面赔偿？
不同观点
甲说：可以判决行政机关全面赔偿
行政机关相关行政行为被确认违法后，当事人直接向法院提起行政赔偿诉讼，由于此种情况当事人的赔偿事由未经行政行机关先行处理，有关赔偿事项和赔偿数额问题可能仍然需要行政机关进一步审查核实，此时应当尊重行政机关的首次判断权，可以判决行政机关按照全面赔偿原则，对当事人的合法权益及时赔偿。
乙说：应当由人民法院直接对赔偿事项作出实体判决
以有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需赔偿机关进一步审查核实为由，责令行政机关对当事人依法予以全面赔偿，有违《行政诉讼法》实质化解行政争议的目的。人民法院应按照拆迁补偿安置政策并结合案件实际情况对损害事实进行审理，在能够确定赔偿项目、数额的情况下，应当作出具有具体赔偿内容的行政赔偿判决。
法官会议意见
采乙说
人民法院审理行政赔偿案件，在能够查明损害事实，明确赔偿项目、数额的情况下，应当依法作出明确而具体的赔偿判决，切实保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议，不应再判决由赔偿义务机关作出赔偿决定。
意见阐述
本案是一起由于行政机关强制拆除房屋的行政行为被人民法院确认违法后引起的行政赔偿诉讼。本案值得探讨的问题是人民法院受理行政赔偿诉讼后，可否不对赔偿请求作出实体处理，而判决行政机关全面赔偿？
一、行政赔偿相关程序及路径
（一）行政赔偿相关程序
行政赔偿程序，是指行政赔偿请求权人依法获得国家赔偿、有关机关办理行政赔偿事务所应当遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总称，它包括行政赔偿的行政处理程序和行政诉讼程序。行政赔偿程序关乎行政赔偿活动能否有序开展，关系公民权利能否获得公正的救济和保障，还关涉行政主体的责任能否依法得到有效的追究。《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”根据该规定，赔偿请求人请求行政赔偿的程序有三种：向赔偿义务机关提出，申请复议时一并提出和提起诉讼时一并提出。另外，除了《国家赔偿法》第九条第二款规定的三种行政赔偿程序，1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款还规定了第四种程序，即赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的程序。以上四种程序中，向赔偿义务机关提出和申请复议时一并提出属于行政机关处理程序，而提起诉讼时一并提出和赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，则属于行政赔偿诉讼程序。
（二）行政机关处理程序与行政赔偿诉讼程序之间的关系
1．单独提起行政赔偿请求时的行政机关先行处理原则
从世界范围来看，对行政赔偿程序的规定大致分为以下几类：一是没有规定行政先行处理程序，赔偿请求人可以直接通过诉讼请求国家赔偿。例如在英国，行政赔偿可以直接通过行政赔偿诉讼来解决，该诉讼适用民事诉讼规则。在日本，国家赔偿诉讼依民事诉讼程序进行，与一般民事诉讼程序没有区别。二是规定行政先行处理程序是行政赔偿的必经程序和提起诉讼的前提，如美国和法国。1966年修改后的《美国联邦侵权赔偿法》规定，行政机关首先进行行政赔偿程序是法院受理赔偿请求的前提。在法国，当事人在向行政法院请求损害赔偿之前，必须先向行政机关请求赔偿，只有在行政机关作出拒绝全部或者部分请求的行政决定后，才能向行政法院起诉。【参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国国家赔偿法解读》，中国法制出版社2010年版，第50页】所谓先行处理程序，就是受害人与侵权人之间先行协商和处理的程序。考虑到目前我国没有独立的国家赔偿诉讼途径，也没有规定国家赔偿可以适用民事诉讼程序，采用行政先行处理程序是比较适应我国国情的，因此，2010年修改《国家赔偿法》时，在取消行政确认程序的同时，保留了原有的行政先行处理程序。【参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国国家赔偿法解读》，中国法制出版社2010年版，第51页】
据此，如果受害人单独提出行政赔偿请求，必须由行政机关先行处理，只有受害人对行政机关的处理决定不服或行政机关逾期不作赔偿决定的情况下，才能提起行政赔偿诉讼。
2．当事人可以在提起行政复议和行政诉讼时一并提出行政赔偿请求
《行政复议法》第二十九条规定：申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定对被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。《行政诉讼法司法解释》第六十八条规定，请求行政机关予以赔偿属于“有具体的诉讼请求”，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。
就本案而言，2013年9月，张某某以其房屋被强行拆除、造成经济损失为由，分别提起确认行政行为违法诉讼及行政赔偿诉讼。此时，张某某实际上是一并提起行政赔偿诉讼，人民法院在当时情形下的正确做法是，对张某某的两个诉讼请求合并审理，在判决确认强拆行为违法的同时，一并判决行政赔偿。但是，本案一审法院对张某某的行政赔偿诉讼未予处理，造成张某某在强拆行为被人民法院终审判决确认违法后再次提起行政赔偿诉讼，此时应当视为张某某的后诉是2013年一并提起行政赔偿诉讼的继续，不属于单独提起行政赔偿诉讼的情形。
二、人民法院审理行政赔偿案件应当力争实质化解行政争议
人民法院审理行政赔偿案件，在行政机关未就赔偿事项作出处理的情况下，应当如何处理呢？本案的一审、二审判决正好代表了实践中两种最常见的处理思路：一是人民法院直接计算赔偿数额，并要求行政机关根据该数额对当事人予以赔偿，如本案一审判决对当事人的房屋损失和附属物损失予以了明确的计算。二是人民法院不直接计算赔偿数额，而是指出需要赔偿的项目和标准，要求行政机关全面赔偿。司法实践中，采用上述两种方式来处理行政赔偿纠纷的案例均不少见。那么在上述两种处理方式采用何种方式中来处理行政赔偿纠纷更为合理，关键在于行政赔偿诉讼中应当坚持《行政诉讼法》化解行政争议的立法目的。
在当事人依照《国家赔偿法》的规定提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院应当对赔偿请求作出实体处理，不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。因此，相比而言，第一种处理思路可能更为合理，因为如果采取第二种处理方式，会存在以下几个方面的问题：其一，行政赔偿纠纷依然没有得到实质解决，当事人之间行政赔偿争议仍处于待决状态。其二，第二种处理方式难以得到执行。如本案中，当事人在二审判决生效后向人民法院申请执行，但是当事人申请执行被驳回，理由是本案没有可执行的标的。
人民法院审理行政赔偿案件坚持实质化解行政争议，尽可能依法作出具有具体赔偿内容的行政赔偿判决，主要是基于以下几个方面的理由。
第一，以司法最终解决方式尽快解决行政争议。社会矛盾一.旦产生，应当有多种纠纷途径和方式加以解决。包括法律途径，也包括非法律途径，既有司法机关解决，也有社会组织解决、行政机关解决。司法裁判是定分止争的重要方式，但并非唯一方式。要充分认识到多元纠纷解决机制在行政赔偿纠纷诉讼解决中的重要性，尽可能发挥社会组织、行政机关的救济功能作用，坚持把“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。因此，要强调司法是权利救济的最后一道防线，而非第一道防线。但是与此同时，也需明确，虽然应充分发挥社会组织、行政机关的救济功能作用，但是不能以此来替代司法最终救济，应当将司法最终救济居于整个救济体系的中心。
第二，充分尊重当事人选择救济途径的权利。如前文所述，行政赔偿纠纷一旦产生，有多种途径和方式当事人可以选择来解决此纠纷。虽然诉讼途径并非当事人首选或者唯一可选择的途径，但是当事人一旦选择诉讼途径，则纠纷就应当按照司法程序来解决。对于当事人所选择的救济途径，人民法院应当予以尊重，不能以人民法院认为对当事人有利的方式，帮助当事人选择解决其纠纷的救济途径。具体到行政赔偿诉讼中，赔偿请求人一并提起行政诉讼确认行政行为违法，由于人民法院的责任，未就一并提起的行政赔偿诉讼作出处理，之后赔偿请求人再提起行政赔偿诉讼，属于一并提起行政赔偿诉讼的情形。即，当事人选择通过司法途径解决其赔偿问题，人民法院应当尊重当事人的选择。
第三，尽量减少当事人诉累，实质性化解行政争议。虽然如前文所述，行政机关先行处理行政赔偿纠纷具有一定优势，可以让赔偿义务机关先行自我纠正，提高处理效率。但是在实践中，由赔偿义务机关处理赔偿纠纷也存在一些问题，例如，有的赔偿义务机关对赔偿请求长时间置之不理，甚至予以刁难，久拖不决；有的赔偿义务机关对赔偿问题不能作出合法、合理的赔偿决定，对当事人的赔偿请求不依法予以支持。因此，在当事人选择人民法院一并处理赔偿纠纷的情况下，由人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。
三、本案处理思路
具体到本案中，二审法院以“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要甲政府进一步审查核实”为由，判决撤销一审行政赔偿判决，责令甲政府对当事人依法予以全面赔偿，则有违实质化解争议的行政诉讼法立法目的，裁判方式明显不当，应予纠正。二审法院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据张某某、侯某某提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。
——（撰写人：周觅）
来源：最高人民法院行政庭编著《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》。本文系“津法善行”与“行政法实务”公众号号编辑倾心整理，转载请予以注明！
