农村宅基地拆迁补偿房，母亲能否遗嘱分割？
案情
淄博某村的王某某、邴某某育有五个子女，即长子王某甲、次子王某乙、三子王某丙、长女王某丁、次女王某戊。其中王某乙与王某丙在本村居住，王某乙自有宅基地一处，王某丙与父母生活。王某某名下有老宅一套，宅基地使用权登记在王某某名下。1996年王某丙到适婚年龄没有住房，向村委申请宅基地未获批，村委证实：按照农村宅基地分配惯例，王某丙在父母去世后享有父亲的宅基地使用权，但自1992年之后，土地管理部门再未办理过户宅基地使用权证，该宅基地使用权证无法更名。1997年，原宅基地上翻修了房屋。2001年3月，王某某因病去世。2005年8月，上述老房在淄博市新区修建道路时被拆除。同年9月9日，邴某某在淄博市公证处立下遗嘱，愿待其百年之后，将老房产中其享有的50%的份额与继承丈夫王某某的份额由三个儿子继承。2006年12月，该村拆迁户楼房建成，该村村委与王某丙夫妇签订集资拆迁还房协议，按宅基地面积70%折合成补偿面积，王某丙夫妇分得本村新居二套，该房产至今未办理产权证书。2009年7月，王某乙取得了自己的一处宅基地的拆迁补偿房。2013年7月，邴某某因病去世，王某甲、王某乙要求根据遗嘱继承弟弟王某丙现在使用的房产，王某丙不允，形成诉讼。
分岐
对于此案的处理有五种不同意见：
第一种意见认为，争议的房产系由老房置换得来，属于王某某、邴某某的遗产，应当予以继承分割，其中王某某的份额适用法定继承，在其长女王某丁、次女王某戊未书面放弃继承也不参加诉讼的情况下，留出其份额，其余由三兄弟依法划分;邴某某的份额适用遗嘱继承，应由三兄弟均分。
第二种意见认为，争议房产系由老宅按宅基地面积折算补偿而来，是原宅基地的合法收益，应当由宅基地使用权人独有。根据《中华人民共和国土地管理法》相关法律规定，宅基地的所有权在村集体，使用权只能审批而不能继承取得，其中农村居民户身边留一子女没有宅基地的依法不能申请宅基地，但在原宅基地登记权利人即其父亲去世后将自然取得该宅基地使用权。今村委证实该宅基地已由其三子王某丙沿用并与其签订拆迁还房协议，应当认为争议房产属于王某丙夫妻的个人财产，其兄无权要求分割。
第三种意见认为，争议房产是宅基地的衍生权益。宅基地使用权必须以“户”为单位申领的性质决定了它虽然登记在一方名下，但应为夫妻共同享有。当一方去世后，宅基地使用权自然为其配偶独享，本案因宅基地派生的房产权益应由邴某某个人取得，邴某某有权处分全部争议房产。
第四种意见认为，上述老宅基地虽然登记在王某某名下，但根据“一户一宅”的规定，依据实际居住情况，老宅基地使用权应视为由王某某、邴某某夫妻与王某丙共同享有。在王某某去世后该项权利归于邴某某、王某丙母子，邴某某可以遗嘱对其所有的份额予以处分。
第五种意见认为，可继承的财产是被继承人死亡时其合法拥有的个人财产。人民法院无权审查宅基地归属及还房过程的合理性，只能在房产被合法确权后再进行处分。上述争议房产尚未被确权为被继承人所有，不具备遗产分割的基础条件，应依法驳回原告的诉讼请求。
评析
法官最终采纳了第五种意见。理由如下：
一、争议房产并非由老房产等价交换所得
上述某村村委与拆迁还房户统一签订的集资拆迁还房协议确定了各拆迁户都是按老宅基地面积的70%折合成新房补偿面积。由此可以看出，争议房产不是根据老宅价值而主要是按照宅基地使用权价值折算取得，同时新房产的货币可衡量价值远远超出旧宅价值，二者不是等价交换，此点亦为诉讼双方认可。
二、我国目前对土地和地上房屋实行分别管理，农村自建住宅的权益价值主要包含两个部分，即宅基地使用权与地上建筑物所有权，二者既相互依存又相对分离。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地的所有权归村集体所有，符合条件的本村村民通过法定申请程序仅仅可以取得宅基地的使用权，且只能用于建房自住使用;而根据《中华人民共和国物权法》等法律的规定，地上附着物——包括自建房屋、附属设施、树木等添附物，依法归村民个人所有，权利人有完整的占用、使用、收益、处分的权利。
宅基地使用权与地上建筑物所有权的依存关系主要表现在：1.当它们结合到一起时，地随房走(房地一体主义)，如果对宅基地上的房屋等地上附着物享有合法所有权，宅基地即应当被允许使用;2.对地上附着物不得单独行使处分权，地上附着房产买卖是否有效，要看宅基地的流转是否符合法律规定。
宅基地使用权与地上建筑物所有权的分离关系主要表现在：1.宅基地使用权价值与地上建筑物所有权价值理论上可以被分别地计量、评估，尤其在拆迁补偿活动中，分项评估补偿更为合理;2.宅基地所有权只能依申请取得，而地上附着物的所有权取得方式与普通物权的取得方式没有本质区别。就本案而言，继承活动发生后，地上附着物的所有权可以成为继承标的物，而宅基地使用权不能当然地被确权到继承人名下。
三、宅基地使用权是一种身份权，它的设定以权利人特定村民身份的事实延续为前提，宅基地使用权不能被继承。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地的所有权归村集体所有，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县(市)审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。根据相关法律法规，申请农村宅基地需要满足一定的条件，主要有：(一)农村居民户无宅基地的;(二)农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的;(三)回村落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回村定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的;(四)原宅基地因影响城乡规划，需要收回或搬迁而又无宅基地的。此外，我国法律又规定了除外规定，有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：(一)买卖、出租或以其他形式非法转让房屋的;(二)违反计划生育超生的;(三)一户一子(女)有一处宅基地的;(四)户口已迁出的;(五)年龄未满十八岁的;(六)原有宅基地的面积已经达到规定标准或者能够解决分户需要的;(七)其它按规定不应安排宅基地用地的。村民取得的宅基地使用权的期限区别于大产权房的国有土地使用权，无固定期限，权利人可以终生享有，而当村民身份发生变化，不再具备上述申领宅基地使用权的条件时，该宅基地使用权应当被依法收回。
就继承而言，根据《中华人民共和国继承法》规定，当宅基地登记权利人去世后，原宅基地上的附着物可以依法被继承，且继承地上物的人员的身份可以不限于本村村民，但原宅基地的使用权并非是《中华人民共和国继承法》规定的可继承的遗产，此时根据地随房走的原则，宅基地随地上附着物归继承人使用但并不能当然地确权于继承人名下，除非继承人依照新的审批手续取得了该宅基地使用权。这种不能确权取得宅基地使用权、只享有地上附着物所有权的形态，我们可以把它称为不完全的宅基地使用权。该不完全的宅基地使用权限制了继承人对遗产的所有权，体现在继承人可以合法使用但不得修葺、改扩建旧宅，更不能买卖，待房屋失去居住价值，村集体就可以无偿收回该宅基地。当然，村集体也可以在地上附着物被继承人拆除或继承人自行放弃后无偿收回，或在涉及旧村改造等由村集体拆除附着物时协议补偿收回。
四、划分宅基地位置是村集体组织的权利;确定宅基地使用权归属是政府土地行政主管部门的专有权利;换房行为不是平等主体之间的民事行为而部分属于村自治范围。人民法院对以上行为均无权干涉。
根据相关法律法规以及各地具体细则，申请农村宅基地的流程为：1.村民向村民小组提申请，填写《农村村民建房用地呈批表》，并张榜公布，经村民会议或本集体经济组织成员会通过后，到村委会加具意见;2.村委会接到《农村村民建房用地呈批表》、《建设用地选址意见书》及其他附件后20日内，对申请人的户口、用地位置、土地类别、土地权属、原房屋情况进行审核，符合条件的出具意见并送当地国土所;3.国土所接到《农村村民建房用地呈批表》后，应指定专人负责审核，对不符合条件的，书面通知村委会转申请人，符合建房用地条件的，即加具意见并经镇政府审核后，报县国土资源局审批;4.县国土资源局批准的，核发《建设用地批准书》、《行政许可决定书》，并在村委会公布，不予批准的，发给《不予行政许可决定书》。上述过程除行政机关不作为，人民法院无权干涉。同时在各地的旧村改造过程中，最常见的是村集体根据宅基地的使用面积跟村民达成拆迁还房协议，村民实际所得房屋的货币可衡量价值通常远远大于旧房价值。
本案中老屋的宅基地在王某某去世后需要进行二次确权，利害关系人应当依法要求进行权利变更登记。现在政府土地行政主管部门没有对宅基地新的使用权归属进行确认，而拆迁补偿协议中对原宅基地使用权价值的考量远远超出了地上附着物价值。新房产主要是、甚至全部是由原宅基地使用权价值置换所得，这种换房行为不是平等主体之间等价补偿的民事行为，带有明显的村民福利性质，决定补偿多少、怎么补偿都是村集体内部事务，属于村集体的自治范围。因而人民法院无权依照调整平等主体之间关系的民事法律规范对拆迁还房补偿过程的合理性进行审查干涉，而只能待争议房产权利最终确定以后才能因当事人的诉讼介入。
根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定，可继承的财产必须是被继承人死亡时其合法拥有的个人财产。就本案而言，上述争议的宅基地使用权及置换的房产并未确权由邴某某享有，故邴某某订立遗嘱时仅有权对老宅基地上附着物中属于自己的份额进行处分而不当然享有对置换房产的处分权利，且在争议房产中地上附着物补偿部分也价值不明，王某乙、王某甲主张争议房产系父母遗产要求分割的理由不能成立，法院不予支持，经调解无效，法院依法驳回了王某乙、王某甲的诉讼请求。
当前农村因为拆迁引起的财产纠纷大量增加，除了因继承、分家引起的分割财产纠纷大幅上升，因补偿达不成协议而产生的钉子户现象也屡见不鲜。这其中除了部分人有过高的利益诉求外，拆迁补偿的组成部分及补偿标准不明确也是产生纠纷的重要因素。从公平角度而言，一刀切的补偿标准不利于个体权利的保护，许多村民花大心血投入住宅建设，但拆迁补偿时对巨屋华厦与茅棚陋室适用一个标准的确很难被当事人接受。根据房产现有价值确定补偿数额理论上是最为合理的补偿方式，但对大面积旧村拆迁而言，实践中顾及每个个体的特殊性根本无法做到。为此，探讨一种对农村住房拆迁具有指导意义的衡平的处理方式有其现实的需要。
笔者认为，既然国家对土地与地上附着房产分开管理，农村宅基地使用权与地上附着物的所有权事实上分离明显，而公平分享福利更是村民合理的呼求，相应的拆迁补偿也应该分别处理。具体地讲，应当在村集体的介入下对农村土地使用权部分的补偿制定一致的普遍性标准，这个标准可以通过多数决协商，一经同意大家一体遵行;而对于地上附着物的补偿，则要考虑特殊性，进行价值差异化谈判。为了避免谈判无据一方随意要价，可以在制度层面上在拆迁前引入银行房贷部门的逐户房产价值评估机制。这种评估应以建筑物自身建造成本为对象，以评估价值作为谈判依据，或者至少划分几个档次，将来确定全体拆迁户补偿利益时同比例调整，最终在拆迁补偿协议中同时明确两个部分的价值。当然，为顾及补偿的身份福利属性，对补偿的上下限均应作出限定，推荐多套住房现金补偿，以保证人人有房住，又不能集中公共资源让少数人受益。在这个过程中，国家土地行政主管部门也应当行使监督权，防止大量拆迁补偿房被少数人收纳的情况出现。具体而言，当村集体自行拆迁还房时，所得房产土地使用面积不得超过户均宅基地面积红线;当开发商为村民拆迁还房时，签订协议前的村民宅基地面积不得超标，上述超出部分均应被视为村集体的利益，归村集体享有。以此达到拆迁补偿普遍性与特殊性的均衡统一。
这样做的好处是，不仅在村集体的自治范围内更能体现公平正义，而且在结果确定后又面临权益分割纠纷时，也利于当事人及人民法院等纠纷调处机构对争议标的的合理分配。打个比方，假如本案拆迁还房的价值为十万元，其中一万元为地上附着物补偿，则该一万元即可被视为遗产，本案就可以简单地对一万元补偿进行划分。
作者：淄博市张店区法院 刘翔
