最高法裁判 | 土地闲置原因的认定
最高人民法院 不动产法判例与理论研究
裁判要点
因未按照国有土地使用权出让合同或划拨决定的约定条件交付土地，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，因国家出台相关政策需要修改规划建设条件，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，因处置土地上相关群众信访，因军事管制、文物保护等，以及政府及其有关部门其他行为导致国有建设用地无法动工开发，出现闲置的，属于政府原因。
当事人自取得涉案土地使用权后，积极报规报建，并积极投入资金准备开发建设，不存在怠于履行开发建设职责的情形。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2020）最高法行再304号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）三亚三余房地产开发有限公司。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府。
再审申请人三亚三余房地产开发有限公司（以下简称三余公司）因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终397号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年6月16日作出（2020）最高法行申1526号行政裁定，提审本案，并于2020年7月16日立案，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
涉案土地位于海南省××亚市天涯区××路，面积为726.89平方米。2007年8月29日，三余公司取得该地的三土房（2007）字第6654号《土地房屋权证》（以下简称6654号土地证）。2007年12月13日，三亚市规划建设局（以下简称三亚市规划局）向三余公司核发三规建字（2007）722号《关于三余房地产开发有限公司住宅楼项目的方案审查意见》（以下简称722号审查意见）。2011年12月12日、2014年5月8日，三亚市规划局分别作出《审批项目退件、延期审核表》（受理编号：建2011-232号、建2014-32号），均以“用地面积小于10亩的项目应尽可能整合周边用地按规划统一建设”为由，对三余公司的报建档案先予退档处理。2017年2月8日，三亚市国土资源局（以下简称三亚市国土局）作出三土资察（2017）82号《闲置土地调查通知书》（以下简称82号调查通知书），送达三余公司。2017年9月27日,三亚市国土局作出三土资察（2017）716号《闲置土地认定书》，认定涉案土地闲置满两年，且非政府原因。2017年12月22日，三亚市政府作出三府征补决（2017）11号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称11号收地决定），决定无偿收回涉案土地。三余公司不服，于2018年1月16日向海南省政府申请行政复议。2018年9月11日，海南省政府作出琼府复决（2018）31号《行政复议决定书》（以下简称31号复议决定），维持11号收地决定。三余公司不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销11号收地决定和31号复议决定。
2018年9月29日，经三余公司申请，三亚市规划委员会作出三规建设函（2018）347号《关于三亚三余房地产开发有限公司报建情况的复函》（以下简称347号复函）称，2007年三亚市规划局向三余公司核发722号审查意见后，因小于10亩用地的项目不宜单独开发，已口头告知暂停办理有关规划手续，并于2011年、2014年对三余公司申报的项目档案做退档处理。且，综合考虑历史原因，周边小区已建成使用，涉及权利人较多，无法实施整合和统一改造建设，同时根据三余公司与周边权利人达成的共用消防通道的协议书和小区进出承诺书，及三公消（天涯）（2017）10号《关于“依山雅苑”项目建筑设计方案消防设计意见的复函》，出具该项目的方案审查意见。
三亚市中级人民法院（2019）琼02行初7号行政判决认为，三亚市规划局作出722号审查意见之后，涉案土地已经具备开发建设条件。三余公司应于取得6654号土地证的一年之内，即2008年8月29日前动工开发。但是，三余公司一直未按照确定的规划条件动工建设，直至2010年8月29日时，涉案土地闲置已满两年，且非政府原因，是三余公司怠于履行开发建设职责导致的。三亚市规划委员会的347号复函不能证明，涉案土地在2010年8月29日前的闲置系政府原因，不能据此免除三余公司的法律责任。三余公司后来重新规划报建的行为不构成对土地闲置无偿收回的阻却事由，亦不能免除其法律责任。因此，11号收地决定证据充分，适用法津正确，符合法定程序，31号复议决定予以维持，并无不当。三余公司提出涉案土地不应认定为闲置，未能动工开发系政府原因等主张，欠缺事实和法律依据，应不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回三余公司的诉讼请求。三余公司不服，向海南省高级人民法院提起上诉。
海南省高级人民法院（2019）琼行终397号行政判决认为，涉案土地的动工开发日期为2008年8月29日，但是直至2010年10月仍未动工开发，超过动工开发日期已满两年。三余公司未能提供证据证明在此期间，涉案土地未动工开发属于政府原因或不可抗力。三余公司于2010年11月的打桩工作未取得施工许可证，不能视为依法动工开发。虽然，三亚市城乡规划委员会于2011年6月13日形成（2011）5号《三亚市城乡规划委员会会议纪要》（以下简称5号会议纪要），确定用地10亩内的项目应进行整合后统一规划建设。但是，使用权人无正当理由超过动工开发日期满两年，构成土地闲置持续状态，符合无偿收回条件的，因政府调整规划政策或不可抗力原因，不构成对无偿收回土地的阻却事由。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，应予以维持。三余公司的上诉理由不能成立，应不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。三余公司不服二审判决，向本院申请再审。
三余公司申请再审称：有新证据证明涉案土地闲置系政府原因导致的，不应无偿收回。原三亚市规划局干部唐军的证言可以证明，2007年12月13日，三亚市规划局核发722号审查意见后，在2008年2、3月份又以“小于10亩用地不宜单独开发”为由，口头通知三余公司停止涉案土地的规划申报，并于2011年、2014年对三余公司申报的项目档案作退档处理。因此，11号收地决定、31号复议决定，及一、二审判决认定涉案土地闲置系企业原因，属于事实认定不清，适用法律错误，请求撤销一、二审判决，撤销11号收地决定和31号复议决定。
三亚市政府答辩称：涉案土地闲置系三余公司原因，而非政府原因。三余公司于2007年8月29日取得6654号土地证，应当在一年以内动工开发，但是直至2010年8月29日仍未动工开发，土地闲置已满两年。三亚市规划委的347复函只能证明口头告知停办规划报建手续，并于2011年、2014年对三余公司项目档案作退档处理，但是不能证明在2010年8月29日前已经叫停项目规划报建。因此，11号收地决定、31号复议决定，及一、二审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回三余公司的再审诉请。
海南省政府答辩称：三余公司于2007年8月29日取得6654号土地证的一年之内，即2008年8月29日为动工开发日期，但涉案土地至2010年8月29日已闲置满两年，依法应予以无偿收回。唐军的证明系2019年11月10日出具，无其他证据佐证，不足以证明三亚市政府曾口头叫停涉案项目审批的事项。因此，11号收地决定、31号复议决定，及一、二审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回三余公司的再审诉请。
再审审查期间，三余公司向本院提交两份新证据，证据1.经海南省三亚市公证处公证的，原三亚市规划局干部唐军于2019年12月19日作出的书面《证明》；证据2.三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）于2020年2月3日作出的三自然资建（2020）29号《关于三余房地产开发有限公司住宅楼项目被口头告知暂停办理具体时间的复函》（以下简称29号复函），用以证明在2010年8月2日前，三亚市规划局已经口头告知暂定涉案土地规划申报手续，致使工程项目搁置，最终导致涉案土地闲置。2020年8月11日，本院组织各方当事人进行询问，唐军出庭接受询问。经各方质证，三亚市政府认为，原三亚市规划局干部唐军已经退休，其证言不能代表三亚市规划局，因此对其证言的证据“三性”及证明目的不予认可，但是对29号复函的真实性予以认可；海南省政府认为，唐军证言缺乏其他证据予以佐证，因此对其证言的证据“三性”及证明目的不予认可，但是对29号复函的证据“三性”予以认可。经审查，唐军系原三亚市规划局工作人员，负责规划报建工作，是涉案土地规划报建的具体承办人，其证明2008年2、3月份，根据时任三亚市规划局局长李喻的口头通知，停办了涉案土地的规划报建；29号复函系三亚市自规局作出的公文复函，称涉案土地被口头告知暂停办理的具体情况以唐军提供的证明为准；此外，三余公司曾于二审期间向法院申请，请求调查核实三亚市规划部门口头叫停涉案土地规划报建的具体时间，二审法院以“调查取证申请对待证事实无调查收集必要”为由，不予准许。因此，本院认为，三余公司提交的两份新证据包括唐军的证言，可以证明三亚市规划局口头叫停涉案土地规划报建的具体时间，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的新证据，故本院对两份新证据包括唐军证言的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可，可作为本案的定案依据。故本院查明，在2008年2、3月期间，三亚市规划局以涉案土地小于10亩不能单独开发为由，口头告知三余公司暂定办理涉案土地的规划报建工作。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第二条第一款及《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，国有建设用地使用权人应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发日期开发土地，超过动工开发日期满一年未动工开发的属于闲置土地，可征收土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，土地闲置系政府原因或不可抗力的除外。若动工开发日期没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。另，根据《闲置土地处置办法》第八条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定，因未按照国有土地使用权出让合同或划拨决定的约定条件交付土地，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，因国家出台相关政策需要修改规划建设条件，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，因处置土地上相关群众信访，因军事管制、文物保护等，以及政府及其有关部门其他行为导致国有建设用地无法动工开发，出现闲置的，属于政府原因。本案中，三余公司于2007年8月29日取得涉案土地的6654号土地证，因三余公司未与三亚市政府及其国土部门签订国有土地使用权出让合同，没有约定、规定动工开发日期，因此涉案土地的动工开发日期应“以核发土地使用权证之日起1年”予以起算，即涉案土地应在2008年8月29日前动工开发，但是直至2017年2月8日三亚市国土局作出82号调查通知书时，涉案土地仍未动工开发，已经构成土地闲置的客观事实。各方对涉案土地闲置的时间及事实均无异议。另，2011年6月13日，三亚市城乡规划委员会作出5号会议纪要，要求10亩内的项目应进行整合后统一规划报建，之后，三余公司针对涉案土地2011年、2014年的两次规划报建，均被三亚市规划局作退档处理，故2011年6月23日至2017年2月8日期间，涉案土地闲置原因系政府原因，各方对此认定亦无异议。因此，本案争议焦点是2008年8月29日至2011年6月13日期间，涉案土地闲置究竟系政府原因还是企业自身原因。对此，三亚市政府和海南省政府均认为，三余公司于2007年8月29日取得6654号土地证，动工开发日期应为2008年8月29日之前，直至2010年8月29日时涉案土地闲置已达两年，现有证据不足以证实三亚市规划局在2010年8月29日之前，叫停涉案土地的规划报建，故土地闲置原因系三余公司自身原因，依法应予以无偿收回。但是，根据本院查明的事实，三亚市规划局在2008年2、3月份，即以涉案土地小于10亩不能单独开发为由，口头叫停了三余公司涉案土地的规划报建。故三亚市政府和海南省政府认定在2008年8月29日至2010年8月29日期间的闲置，系三余公司自身原因导致依据不足，本院不予支持，亦应认定属于政府原因。
此外，从原审查明事实及当事人提交的证据材料来看，三余公司自取得6654号土地证之后，积极履行开发建设职责，主动向三亚市规划局及相关政府职能部门报规报建，取得了722号审查意见、人防和消防等部门的项目审核意见，办理了项目投资备案，之后又完成地基工程、交纳相关税费等，并两次向规划主管部门申请规划报建，具体包括：2007年12月13日，经三余公司主动申请，三亚市规划局向三余公司核发722号审查意见，明确涉案项目的总建筑面积，计算容积率建筑而积、层数及层高等规划设计指标，并要求三余公司将方案报请消防、人防、环保、气象、抗震等部门审核；2008年1月3日，三亚市人民防空办公室作出三人防函（2008）6号《关于三亚三余房地产开发有限公司兴建“依山雅苑”工程方案审查意见的函》，拟同意涉案项目分三期缴纳人防工程易地建设费；2008年3月5日，涉案项目在三亚市发展和改革局进行备案，取得三发改备（2008）21号《三亚市企业固定资产投资项目备案表》，备案项目总投资500万元，计划开工时间2008年5月，计划竣工时间2009年5月；2008年4月12日，三亚市公安消防局作出三公消审字（2008）第81号《关于同意三亚依山雅苑住宅楼设计方案消防设计的审核意见》，同意涉案项目的消防设计；2010年11月，三余公司在未获行政许可的情况下，在涉案土地上开始打桩；2011年11月25日，三余公司再次向三亚市规划局提交报建申请，2011年12月12日，三亚市规划局作出《审批项目退件、延期审核表》，以“用地面积小于10亩的项目应尽可能整合周边用地按规划统一建设”为由，对报建档案先予退档处理；2013年4月12日，三余公司以遗失原件为由补办三土房（2013）字第04173号《土地房屋权证》，并继续申办“依山雅苑”建设项目审批手续；2013年11月，三余公司为开展“依山雅苑”建设项目，依法缴纳相关税费；2014年1月5日，三余公司向三亚尚品国际小区物业管理委员会缴纳了消防通道使用费50万元；2014年2月2日，三余公司向湖南城市学院规划建筑设计研究院缴纳设计费10万元；2014年4月16日，三余公司第三次向三亚市规划局提交报建申请，三亚市规划局于当日作出《受理通知书》，载明：“该申请事项符合法定受理条件，现决定予以受理。自受理之日起，承诺于14个工作日内办结。”2014年5月8日，三亚市规划局又再次作出《审批项目退件、延期审核表》，仍以“用地面积小于10亩的项目应尽可能整合周边用地按规划统一建设”为由，对报建档案先予退档处理；2018年9月29日，经三余公司申请，三亚市规划委员会作出347号复函称，综合考虑历史原因，周边小区已建成使用，涉及权利人较多，无法实施整合和统一改造建设，同时根据三余公司与周边权利人达成的共用消防通道的协议书和小区进出承诺书，及三公消（天涯）（2017）10号《关于“依山雅苑”项目建筑设计方案消防设计意见的复函》，出具该项目的方案审查意见。综上可以认定，三余公司自取得涉案土地使用权后始终主动报规报建，并积极投入资金准备开发建设，不存在怠于履行开发建设职责的情形。因此，三亚市政府的11号收地决定，认定涉案土地闲置满两年以上系三余公司怠于履行开发职责导致的，属于认定事实不清，应予以撤销。海南省政府的31号复议决定维持11号收地决定错误，亦应予以撤销。一、二审判决认为涉案土地闲置满两年以上系三余公司原因导致的，属于认定事实不清，本院予以纠正。
综上，涉案土地闲置系政府原因导致，11号收地决定、31号复议决定及一、二审判决，认定事实不清，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2019）琼行终397号行政判决；
二、撤销海南省三亚市中级人民法院（2019）琼02行初7号行政判决；
三、撤销海南省人民政府琼府复决（2018）31号《行政复议决定书》；
四、撤销海南省三亚市人民政府三府征补决（2017）11号《三亚市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》。
一审和二审案件受理费共计100元，由再审被申请人海南省人民政府、海南省三亚市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨志华
审判员 宋楚潇
审判员 刘艾涛
二〇二〇年九月二十九日
法官助理 刘韦唯
书记员 唐劲松
