北京法院判例：拆除违建行为明显不当的认定
☑ 裁判要点
1.行政行为明显不当的，应予撤销。所谓明显不当，是指行政行为在客观上违反行政合理性原则而不具有合理性。该原则要求行政机关在执法时有多种方式可以有效实现行政目标的情况下，应当选择对相对人权益损害最小的方式，即行为违法性与行政处理方式应当合乎比例。
2.具体到拆除违法建筑案件中，行政机关仅以卫星、航空遥感影像图显示涉案房屋形状发生改变进而认定涉案建设整体属于违法建筑、责令限期予以拆除，并未就涉案建设是否具有历史因素、是否含有合法建筑、是否可区分处理、补救充分取证、论证，作出被诉限期拆除决定的行为明显不当。
☑ 裁判文书
北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
(2022)京01行终383号
上诉人（一审原告）沈秋成。
被上诉人（一审被告）北京市延庆区大庄科乡人民政府。
被上诉人（一审被告）北京市延庆区人民政府。
上诉人沈秋成因诉北京市延庆区大庄科乡人民政府（以下简称大庄科乡政府）、北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）责令限期拆除及行政复议案，不服北京市延庆区人民法院（2021）京0119行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2022年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人沈秋成及其委托代理人赵筱睿、商瑞超，被上诉人大庄科乡政府的委托代理人张博予、孟钰，延庆区政府的委托代理人王利山到庭参加诉讼。现已审理终结。
一审法院经审理查明：2021年5月5日，大庄科乡政府执法人员因发现沈秋成在大庄科乡政府南侧的房屋涉嫌违法建设，遂予以立案调查。同年5月10日，北京市规划和自然资源委员会延庆分局将关于大庄科乡大庄科村东建设房屋涉嫌违法项目的线索函告大庄科乡政府。次日，北京市规划和自然资源委员会延庆分局回函大庄科乡政府，“贵乡提出的大庄科乡人民政府东南侧建设的房屋，建设人为沈秋成。经我分局调查核实，该建筑至今为止未经规划行政许可。”同年5月25日，大庄科乡政府制作了现场检查笔录、现场勘验笔录，并进行了现场拍照，现场勘验笔录显示1号房面积360.21平方米，2号房面积9.89平方米，3号房面积7.66平方米。同年5月26日，大庄科乡政府制作《谈话通知书》，并张贴至沈秋成村内住所。同年5月28日，大庄科乡政府对沈秋成制作了询问笔录，沈秋成在笔录中称其在大庄科村内有两处住房；位于乡政府南侧的涉案建筑于1998年建设，连住宅带饭馆，房屋结构为砖混结构，建设面积360平方米，2018年二次修缮，建设情况为：主墙体未动，墙体就原有高度加高两层砖，内部装修，房顶楼板未动为原有顶，上面棚的彩钢板；其为房屋实际所有人；未办理规划许可证；二号三号房屋所在地块不属于其，但房是其所有，总房屋面积认可。同月31日，大庄科乡政府进行集体讨论。同年6月1日，大庄科乡政府作出《权利义务告知书》，经与沈秋成电话确认后张贴至其村内住所。同年6月3日，大庄科乡政府作出京延大庄科乡人民政府限拆字〔2021〕005号《限期拆除（回填）决定书》（以下简称被诉限拆决定书），经与沈秋成电话确认后张贴至其村内住所。该决定内容为：当事人沈秋成，案由违法建设。2021年5月25日，大庄科乡政府执法人员在检查中发现，你有违法建设行为，遂予以立案调查。经查：你于2018年对延庆区大庄科乡政府南侧的一处院内房屋进行建设，院落北至房屋外墙，南至院墙，西至房屋外墙，东至房屋外墙，房屋共3栋，一号房屋为一层砖混结构，建设面积360.21平方米，东西长20.49米，南北长17.58米，二号房屋为一层砖混结构，建设面积9.89平方米，东西长1.59米，南北长6.22米，三号房屋为一层棚房，建设面积7.66平方米，东西长3.42米，南北长2.24米，院落房屋总建设面积377.76平方米。现用于开办餐厅使用。根据《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，建设该建筑应依法取得规划许可。经本行政机关向规划自然资源部门协查认定，该建筑物未取得规划许可手续，属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、证据照片、规划复函、询问笔录等材料为证。你建设违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你收到本决定1日内拆除（或回填）上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除（回填）的，本行政机关将报请延庆区人民政府责成有关部门依法强制拆除（回填）。如由执法机关实施强制拆除（回填），依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担；当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。
沈秋成不服被诉限拆决定书，于2021年6月9日向延庆区政府申请行政复议，请求撤销大庄科乡政府于2021年6月3日作出的被诉限拆决定书。延庆区政府当日受理后，于2021年6月10日向大庄科乡政府送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书。2021年8月3日，延庆区政府作出《行政复议延期通知书》。2021年9月1日，延庆区政府作出延政复字〔2021〕第47号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持大庄科乡政府作出的被诉限拆决定书。沈秋成亦不服，提起行政诉讼，请求法院：1.撤销延庆区政府于2021年 9月1日作出的被诉复议决定；2.撤销大庄科乡政府于2021年6月3日作出的被诉限拆决定书。
另查，1998年，大庄科乡政府向沈秋成出具大庄科乡社员建房批示，内容为：“批准沈秋成建房3间；翻修房0间；接房0间；需占耕地0亩，非耕地360平方米。望你村民委员会按此批示给予安排。建饭馆占用地。”2018年卫星、航空遥感影像图显示涉案房屋形状发生改变，从不规则变为规则。2021年6月16日，涉案建筑物被拆除。
本案在一审审理过程中，沈秋成称建房批示批了360平方米，没有盖到360平方米，2018年把该房西边的缺缝给棚起来了，比原来稍微大了三四米，涉案建筑所占地非宅基地。
一审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案大庄科乡政府对辖区内的违法建设具有查处的法定职权。同时，依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定，延庆区政府作为大庄科乡政府的上一级地方人民政府，依法负有相应的行政复议职责。
关于涉案建设是否为违法建设。原《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。第二十三条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。第七十三条规定，本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）第二条第一款、第二十九条第一款、第三款以及第九十一条第一款亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，沈秋成主张涉案建筑于1998年建设，根据卫星遥感影像图显示涉案建筑于2018年形状发生明显改变，沈秋成在大庄科乡政府对其制作的询问笔录中亦称于2018年对涉案建筑物墙体就原有高度加高两层砖，故对沈秋成称其2018年未对房屋进行改、扩建的主张，不予采信。沈秋成未提交证据证明涉案建设的上述改、扩建行为按照当时有效的法律法规规定取得规划许可手续，此后亦未依法补办规划许可手续，大庄科乡政府结合本案的相关事实，对违法行为进行定性并查处，并无不当。
此外，大庄科乡政府依法履行了立案审批、现场检查勘验、谈话询问、集体讨论、告知权利义务、送达等程序，上述程序合法适当。
延庆区政府在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，复议决定无不当。关于沈秋成主张复议期间区政府未处理其申请听证的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。同时，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。根据上述规定，行政复议机构可根据案件是否重大、复杂，依申请或职权决定是否采取听证的审理方式，并非必须采取听证。同时，延长审理期限与案件需要听证并无必然联系。本案中，针对沈秋成在行政复议期间提出的听证申请，延庆区政府有权根据案件的具体情况决定是否有必要进行听证。延庆区政府根据沈秋成提交的书面材料及代理词，直接进行书面审理，并无不当。但《北京市行政复议听证规则》第八条第二款规定，申请人、第三人提出听证申请，行政复议机构应当在15个工作日内决定并告知申请人或者第三人是否举行听证。本案中，延庆区政府未提交证据证明对沈秋成提出的听证申请进行相关告知。鉴于听证非行政复议审查的必需程序，延庆区政府未举行听证并未实际侵犯沈秋成的合法权益，因此对延庆区政府未予告知的行为法院予以指出，希望在今后的行政复议审理过程中引起重视。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，一审法院判决驳回沈秋成的诉讼请求。
沈秋成不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定及限期拆除决定。其主要上诉理由为：一、一审判决认定事实的主要证据不足。1.上诉人的房屋并非是违法建设，上诉人建房时并不存在规划，没有违反规划的可能性，且有乡政府的建房批示。2.一审法院认为上诉人在2018年对案涉房屋有改、扩建行为证据不足。3.对因历史原因未办理规划工程许可证的建设并不一定属于违法建设，即无证房屋不能简单一律认定为违法建设，上诉人基于对政府公权力的信赖建设的案涉房屋应当受到保护。二、被上诉人大庄科乡政府作出被诉限拆决定前没有告知上诉人有申请听证的权利，程序违法。
被上诉人大庄科乡政府、延庆区政府均同意一审判决，请求予以维持。
在法定举证期限内，沈秋成向一审法院提交如下证据：当庭出示：1.大庄科乡政府作出的《大庄科乡社员建房批示》（大字第10号）；2.北京市工商行政管理局延庆分局登记的《营业执照》，证据1-2均证明涉案房屋的建设已经过大庄科乡政府的允许，属于合法建筑，沈秋成对涉案房屋有合法的所有权并实际经营，沈秋成是本案适格原告；3.被诉限拆决定书，证明大庄科乡政府作出被诉限拆决定书的具体行政行为，是本案的适格被告；4.《行政复议决定书》，证明延庆区政府是本案的适格被告；5.北京市规划和自然资源委员会延庆分局《政府信息公开申请答复告知书》，证明沈秋成房屋属于村庄建设用地，不违反土地利用规划，不属于严重违反规划到必须拆除的程度。
在法定举证期限内，大庄科乡政府向一审法院提交了如下证据：1.关于移送大庄科乡大庄科村东建设房屋涉嫌违法项目线索的函，证明2021年5月10日，大庄科乡政府收到北京市规划和自然资源委员会延庆分局移送的关于大庄科乡大庄科村东建设房屋涉嫌违法项目线索；2.关于沈秋成在大庄科乡大庄科村所建房屋审批情况的函，证明北京市规划和自然资源委员会延庆分局证实涉案房屋未取得规划许可证；3.立案审批表，证明2021年5月5日，大庄科乡政府针对沈秋成的违法案件予以立案；4.现场勘验图片；5.现场检查笔录、现场勘验笔录，证据4-5证明2021年5月25日，大庄科乡政府对位于大庄科乡政府南侧建筑物进行现场检查、勘验；6.谈话通知书；7.法律文书送达回证；8.图片，证据6-8证明大庄科乡政府于2021年5月26日向沈秋成作出《谈话通知书》并于当天送达；9.询问笔录，证明2021年5月28日大庄科乡政府向沈秋成进行询问；10.集体讨论记录，证明2021年5月31日大庄科乡政府对重大案件进行讨论；11.权利义务告知书；12.法律文书送达回证；13.图片，证据11-13证明2021年6月1日大庄科乡政府向沈秋成作出《权利义务告知书》并于当日留置送达沈秋成；14.被诉限拆决定书；15.图片；16.法律文书送达回证，证据14-16证明2021年6月3日，大庄科乡政府作出被诉限拆决定书，并于当日留置送达沈秋成；17.录音录像，证明大庄科乡政府对沈秋成作出的法律文书均通知和送达沈秋成；18.《行政复议决定书》，证明大庄科乡政府作出被诉限拆决定书已被复议维持。庭后提交了证据19.2016年-2021年涉案房屋航空、卫星遥感影像图及所涉延庆分区规划（国土空间规划）（2017-2035年），证明涉案房屋在2018年4月-5月发生明显改变，形态由不规则形状变为较为规则的四边形，面积增大；涉案房屋所占用的土地规划用途为有条件建设区。大庄科乡政府提交《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十九条、第七十五条作为其作出被诉行政行为的法律法规依据。
延庆区政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明沈秋成向区政府提出行政复议申请并提交证据材料；2.行政复议答复书及授权委托书，证明大庄科乡政府提交答复书及委托手续材料；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议延期通知书及送达回证；5.行政复议决定书及送达回证；6.行政复议申请处理审批表；7.行政复议案件延期呈报表；8.行政复议案件结案呈报表，证据3-8证明区政府依法作出行政复议决定。
一审法院认证如下：沈秋成提交的证据1、2、5具有真实性，但无法证明涉案房屋的合法性，对其证明目的不予采信；证据3、4系本案被诉行政行为，不作为证据。大庄科乡政府提交的证据14、18系本案被诉行政行为，不作为证据。证据1-13、15-17及证据19中的航空、卫星遥感影像图具有真实性及与本案的关联性，予以采信。延庆区政府提交的证据5中的《行政复议决定书》系本案被诉行政行为，不作为证据，其他证据具有真实性及与本案的关联性，予以采信。
本院经审查，同意一审法院的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：关于大庄科乡政府具有作出被诉限拆决定、延庆区政府具有作出被诉复议决定职权之认定，本院同意一审法院意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项，行政行为明显不当的，应予撤销。所谓明显不当，是指行政行为在客观上违反行政合理性原则而不具有合理性。该原则要求行政机关在执法时有多种方式可以有效实现行政目标的情况下，应当选择对相对人权益损害最小的方式，即行为违法性与行政处理方式应当合乎比例。本案中，上诉人于1998年取得了大庄科乡政府建房批示，允许占用非耕地360平方米、建房3间，在上诉人主张2018年仅就涉案建设加盖棚顶、将西侧缺缝补齐，且院落房屋总建设面积仅为370余平方米的情况下，大庄科乡政府以卫星、航空遥感影像图显示涉案房屋形状发生改变进而认定涉案建设整体属于违法建筑、责令限期予以拆除，并未就涉案建设是否具有历史因素、是否含有合法建筑、是否可区分处理、补救充分取证、论证。故，被诉限拆决定明显不当。鉴于涉案建设已经拆除，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，被诉限拆决定应予确认违法。被诉复议决定对被诉限拆决定予以维持，故一并应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第二款第一项、第七十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销北京市延庆区人民法院（2021）京0119行初233号行政判决书；
二、确认北京市延庆区大庄科乡人民政府作出的京延大庄科乡人民政府限拆字〔2021〕005号《限期拆除（回填）决定书》违法；
三、撤销北京市延庆区人民政府作出的延政复字〔2021〕第47号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人北京市延庆区大庄科乡人民政府、北京市延庆区人民政府负担（于本判决生效后7日内缴纳）。
本判决为终审判决。
审判长 李赟乐
审判员 王春光
审判员 朱一峰
二Ｏ二二年七月十五日
法官助理 徐志文
书记员 杨 洁
