第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。
【释义】 本条是关于土地管理法立法宗旨的规定。
一、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）是1986年6月25日，由第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行过程中，在1988年曾作过一次修改。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，根据我国改革开放和经济发展的实际，对我国的土地制度作了重大修改，确立了土地使用权可以依法转让的制度。为了使土地管理法的有关内容与宪法修正案相一致，1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了土地管理法修订案，于1999年1月1日起施行。这是对土地管理法的又一次重大修改，由于这次修改土地管理法不是对个别条款的修改，涉及的内容比较多，因此没有采取修改决定的方式，而是采取了修订案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾经采用过这种方式。
二、土地管理法施行以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。一是耕地保护取得了一定成绩。据国家统计局统计数字显示，1958年到1986年，全国累计减少耕地6．11亿亩，平均每年减少2107万亩。土地管理法实施后，耕地锐减的势头开始得到控制，1986年到1995年，耕地累计减少10266万亩，平均每年减少1027万亩。另外，由于加大了土地复垦工作的力度，10年间共开发复垦耕地7368万亩，在一定程度上减轻了耕地减少的压力。二是保证了国家建设用地，保护了农民的权益。土地管理法施行的10年，是我国经济建设高速发展的时期，为了保证经济建设，特别是国家重点扶持的能源、交通、水利项目和城市建设对用地的需求，各级人民政府按照土地管理法的有关规定做了大量协调和组织工作，一方面保证了国家建设的需要，另一方面对被征地的农民作出了妥善安置，保护了农民的权益。三是依法建立了土地登记发证制度，维护了土地的社会主义公有制。按照土地管理法的有关规定，建国以来第一次在全国范围内实行了土地登记发证制度。目前，全国范围的各项建设用地的初始登记和发证已基本完成，土地变更登记正在有序进行，为社会主义市场经济的建立和土地资产的管理奠定了基础。四是土地管理法律、法规体系已经初步形成。各地相继依法建立了土地管理机构，在土地管理特别是耕地保护中发挥了重要作用。土地管理的各项基础业务工作得到加强，为进一步做好土地管理工作创造了条件。土地管理法实施以来，我国的土地管理工作虽然已经取得了一定的成效。但是，随着改革深化、形势发展，特别是计划经济向市场经济的转变，现行土地管理法的若干规定已经明显地不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。例如，目前建设用地采用的“分级限额审批”制度在计划经济和单一投资体制下曾发挥过重要作用。但是，随着经济体制的改革，这种管理方式逐渐失去效力，难以控制建设用地的总量。一些地方政府普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或者变相扩大自己审批土地的权力，造成了建设用地供应总量的失控。同时，土地管理法对土地利用总体规划和农用地转为建设用地的规定过于笼统，可操作性不强。由此，一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积减少，土地资产流失。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重。随着我国人口的不断增长，人地矛盾已经十分尖锐。对土地管理特别是耕地保护这个事关全局和中华民族子孙后代的大问题，党中央、国务院高度重视，经过反复研究，于1997年4月15日发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，加强对国有土地资产的管理，加强土地的执法监督检查，加强对土地管理工作的组织领导。并暂时冻结非农业建设项目占用耕地和县改市的审批，对1991年以来各类建设以及农村宅基地用地情况进行全面的清查。据此，国务院于1998年4月11日向全国人大常委会提交了关于提请审议土地管理法（修订草案）的议案。这项议案经过九届全国人大常委会第二次、第三次和第四次会议三次审议修改后被通过。
三、这次修改土地管理法的指导思想是：以中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知为指导，以建立土地用途管制制度为核心，突出切实保护耕地这一主题；对现行土地管理法中合理的、切实可行的制度、措施予以保留。对一些已经不能适应现实情况的规定加以修改、完善；注意与城市规划法、城市房地产管理法、森林法、草原法、渔业法等有关法律相衔接。修改的重点是：将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地、特别是耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地、特别是耕地的审批权和征地审批权；充实和完善执法监督检查和法律责任的规定，加大对土地违法行为监督检查和处罚的力度。这次土地管理法修改涉及的内容虽然比较多，但与十几年前制定土法管理法时相比，我国的土地基本国情并没有根本改变，制定土地管理法所要达到的目的也没有改变。因此，本条关于立法宗旨的规定在这次修订中基本未作修改，只是根据可持续发展战略的要求，将原条文中“适应社会主义现代化建设的需要”修改成“促进社会经济的可持续发展”。
四，按照本条的规定，本法的立法目的有以下几个方面的内容：一是维护土地的社会主义公有制。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，是社会主义制度的基本特征。在实行市场经济的条件下，土地公有制和土地市场化并容，以土地所有权和使用权分离实现土地的商品性。依法维护土地的社会主义公有制具有十分重要的意义。二是保护、开发土地资源，合理利用土地。土地作为一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，使土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是制定本法的一项重要任务。三是切实保护耕地。耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。四是促进社会经济的可持续发展。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展也是制定本法的一项重要任务。五是根据依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，使土地管理规范化、制度化，纳入法制轨道，依法得到加强。本条的规定与本法其他条文的规定之间是目的与手段的关系，本法的其他条文都是为实现立法目的服务的。通过这次对土地管理法的修订，特别是土地用途管制制度的建立，必将对本法立法目的的实现起到重要的作用。
