最高人民法院建设用地使用权案例专辑（上）
来源：公众号地产法律评论
导言
从本期开始，公号将陆续推送最高人民法院关于建设用地使用权的十五个案例，共分三期，内容涉及“转让中标权是否违反国家政策”、“补缴土地出让金的计算标准”、“党政机关会议纪要是否可作为产生民事法律关系的依据”、“违反净地出让是否导致合同无效”等多个主题，对于实务颇有启发。本期为第一期，包括案例01-05，后续案例敬请期待。
本期案例概览
案例01丨怀化市神龙房地产开发有限公司与湖南省芷江侗族自治县自然资源局、怀化聚友房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案
按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权的主体，在出让方同意的情形下，通过协议方式转让“中标权”给他人，并由该他人作为土地使用权受让人签订建设用地使用权出让合同，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定。
案例02丨廊坊市荣达通房地产开发有限公司与廊坊市自然资源和规划局广阳区分局建设用地使用权出让合同纠纷案
建设土地使用权出让合同签订后，由于政府规划改变，土地使用权存在变更土地用途等情形，受让人应按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金。
案例03丨乌海市锦邦房地产开发有限责任公司与乌海市自然资源局海勃湾分局建设用地使用权出让合同纠纷案
建设用地使用权出让过程中，党政机关会议纪要等属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的适用主体和范围，系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外并不能直接产生相关民事法律关系。
案例04丨乌海市锦邦房地产开发有限责任公司与乌海市自然资源局海勃湾分局建设用地使用权出让合同纠纷案
国务院、国土资源部的文件虽然有不得“毛地”出让的规定，但因其性质属于部门规范性文件，而非法律或行政法规，相关规定即不属于法律的强制性禁止规定，不能因此产生合同无效的法律后果。
案例05丨廊坊文鼎古木家具有限公司、钱国林与大厂高新技术产业开发区管理委员会、大厂回族自治县自然资源和规划局、大厂回族自治县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷案
国有土地使用权出让合同能否继续履行，是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素，现行法律及部门规章已经不允许不经过招标、拍卖等公开竞价方式而直接依据协议转让国有建设用地使用权，因此，协议转让建设用地使用权出让合同不具备强制履行的基础。
案例正文
案例01 （2020）最高法民再230号
怀化市神龙房地产开发有限公司与湖南省芷江侗族自治县自然资源局、怀化聚友房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案
关键词：
挂牌、中标权、合同效力
裁判要点：
按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权的主体，在出让方同意的情形下，通过协议方式转让“中标权”给他人，并由该他人作为土地使用权受让人签订建设用地使用权出让合同，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定。
基本案情：
2007年2月12日，振烽公司通过公开挂牌出让程序依法竞得涉案地块国有土地使用权，因振烽公司不具备房地产开发经营资质，而振烽公司董事长徐华娟持股的神龙公司具备房地产开发经营资质，经芷江县委、县政府同意，振烽公司与神龙公司于2007年2月25日签订《中标权转让协议》，约定振烽公司自愿将该地挂牌中标权无偿转让给神龙公司。2007年4月20日，芷江县委、县政府与神龙公司签订《芷江新区鼓楼以南开发建设投资协议书》，确认神龙公司依法取得涉案地块土地使用权。
此后，涉案合同在履行过程中产生了争议，振烽公司向湖南省怀化市中级人民法院提起诉讼，要求部分解除《出让合同》，芷江自然资源局返还相应部分的土地出让金，并赔偿经济损失。
湖南省怀化市中级人民法院经一审，支持了振烽公司解除合同、返还出让金及支付部分赔偿的诉请，但二审法院认为，振烽公司与神龙公司签订的《中标权转让协》客观上扰乱了招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，应认定为无效合同，因此《出让合同》亦无效，并据此改判。神龙公司不符二审判决，向最高人民法院提出再审申请。
裁判原文：
案涉《出让合同》是双方的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规强制性规定，损害社会公共利益以及恶意串通损害国家或第三人利益情形，应当认定有效。具体理由如下：
其一， 2007年2月12日，振烽公司作为竞买人按公开挂牌出让程序依法成为案涉土地的竞得人。经芷江县委、县政府同意，振烽公司与神龙公司签订《中标权转让协议》，约定因振烽公司的法定代表人徐华娟为神龙公司的股东，自愿将案涉土地的挂牌中标权无偿转让给神龙公司。2007年4月20日，芷江县委、县政府与神龙公司签订《芷东新区鼓楼以南开发建设投资协议书》，确认由神龙公司取得案涉土地使用权。2007年9月28日，神龙公司与芷江自然资源局签订《出让合同》，约定将案涉69.56亩（46737平方米）国有土地使用权转让给神龙公司。
2008年8月28日，芷江县政府向神龙公司颁发其中25亩（16666平方米）的国有土地使用权证。芷江自然资源局主张振烽公司与神龙公司恶意串通取得案涉土地竞得权，没有事实依据，本院不予支持。
其二，2007年2月12日，振烽公司按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权，2007年2月25日与神龙公司签订《中标权转让协议》。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.2（6）条的规定，申请人可以组建新公司与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。本案中，神龙公司虽然不是振烽公司组建的新公司，但振烽公司与神龙公司的实际控制人均为徐华娟，在芷江县委、县政府知情且同意的情形下，由神龙公司作为土地使用权受让人签订案涉《出让合同》，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定。
其三，神龙公司代替振烽公司与芷江自然资源局签订案涉《出让合同》，征得了芷江县委、县政府的同意，没有证据证明神龙公司与振烽公司存在恶意串通逃避税费的故意。即便振烽公司和神龙公司之间签订《中标权转让协议》，可能存在违反税收征管法律规定的情形，也应由税收征管部门予以查处，不能因此否认神龙公司与自然资源局之间自愿签订的案涉《出让合同》的效力。
案例02 （2020）最高法民终168号
廊坊市荣达通房地产开发有限公司与廊坊市自然资源和规划局广阳区分局建设用地使用权出让合同纠纷案
关键词：
规划变更、补缴出让金、基准日
裁判要点：
建设土地使用权出让合同签订后，由于政府规划改变，土地使用权存在变更土地用途等情形，受让人应按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金。
基本案情：
2003年7月28日，廊坊市区土地管理局将涉案地块出让给廊坊大通汽车销售服务有限公司。此后政府规划变更，将原规划用于建设别克汽车4S汽车店变更为酒店建设项目。荣达通公司在涉案土地上建设紫金城商住项目，2010年12月7日，荣达通公司取得《建筑工程规划许可证》。2011年，涉案项目取得预售许可证，且全部销售完毕。
2014年8月-11月，经国家审计署驻廊坊审计组审计发现，涉案土地是以出让方式取得，所开发的紫金城商住项目在变更土地用途、增加容积率后未按规定补交土地出让金的问题，要求廊坊国土局市区分局整改。2017年3月1日，廊坊国土局市区分局向荣达通公司发出关于改变土地用途及容积率补交土地出让金的通知，但双方对补缴土出让金数额（或者补缴金额的计算标准）产生争议。廊坊国土局市区分局认为应当按照起诉时的同种用途的土地出让金标准调整土地出让金，而荣达通公司认为应当按照项目取得规划许可证时点的同种用途的土地出让金标准补缴土地出让金。
2018年4月9日，廊坊国土局市区分局特向河北省高级人民法院提起诉讼。一审判决后，荣达通公司不服，向最高人民法院提起上诉。
裁判原文：
最高人民法院认为，案涉《国有土地使用权出让合同》于2003年签订之后，由于政府规划改变，原规划用于建设别克汽车4S汽车店变更为酒店建设项目。案涉土地使用权存在变更土地用途、增加容积率的情形，但是荣达通公司并未按规定补缴土地出让金。……《国有土地使用权合同纠纷的解释》第五条规定，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。原判决适用该规定，按照廊坊国土局市区分局起诉时同种用途的土地出让金标准，确定荣达通公司应补缴的土地出让金数额，适用法律并无不当。
案例03 （2019）最高法民终2013号
乌海市锦邦房地产开发有限责任公司与乌海市自然资源局海勃湾分局建设用地使用权出让合同纠纷案
关键词：
机关会议纪要、要约
裁判要点：
建设用地使用权出让过程中，党政机关会议纪要等属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的适用主体和范围，系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外并不能直接产生相关民事法律关系。
基本案情：
2010年9月1日，海勃湾自然资源分局公开挂牌出让位于铁路东、千里山西街北、建设路西、长青街延长线南的地块一宗，并注明该地块现状为建设用地，属存量用地，粮库净地挂牌出让，挂牌范围内沿建设路有42户商业二楼，由竞得者自行与商户协商拆迁。竞得人竞得该宗地后，将对原粮库南北两侧拆迁区域注入2000万元拆迁保证金与海勃湾区城投公司合作拆迁，合作拆迁范围以海勃湾规划分局合作拆迁范围图为准，并按拆迁进度及时补足补偿安置资金。
另外，乌海市海勃湾区委出具的《粮库土地挂牌意见的请示》与《乌海市党政联席会议纪要》载明，“关于粮库区域拆迁改造及土地挂牌意见报告如下：我区计划采取区城投公司与拟开发企业合作拆迁的方式进行拆迁。首先在网上发布该区域开发改造招商公告，按照报名顺序，由区城投公司与第一家报名企业签订合作拆迁协议，之后由合作开发企业注入拆迁补偿安置资金1.348亿元。其中，粮库部分拆迁补偿安置资金1.148亿元，其余2000万元分别注入粮库南北两侧拆迁区域各1000万元作为拆迁保证金，待启动拆迁程序后，要求合作开发企业按拆迁进度及时补足补偿安置资金。该区域拆迁为净地后实施土地挂牌，土地挂牌超出底价部分收益按照3:7的比例由区城投公司与合作开发企业分配。”
本案双方的主要争点在于，锦邦公司依据《粮库土地挂牌意见的请示》与《乌海市党政联席会议纪要》主张土地出让金超额部分的返还是否能够成立。
裁判原文：
最高人民法院认为，锦邦公司根据《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》两个文件以及海勃湾自然资源分局签发的《粮库土地挂牌出让方案》，主张对于案涉土地溢价部分按照3:7进行收益分配是政府一方对土地买受人发出的要约，并称锦邦公司作为买受人已按约定履行了付款义务，海勃湾自然资源分局代表政府应当履行该要约承诺，有义务向锦邦公司支付土地收益的70%，故海勃湾自然资源分局应当返还锦邦公司超付的土地出让价款51637460元。
根据《中华人民共和国合同法》第十四条、第十六条规定，要约是指希望和他人订立合同的意思表示；要约到达受要约人时生效。而从证据形式上看，《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》《粮库土地挂牌出让方案》均属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的适用主体和范围。《粮库土地挂牌意见的请示》《乌海市党政联席会议纪要》系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外并不能直接产生相关民事法律关系。《粮库土地挂牌意见的请示》中“土地挂牌超出底价部分收益按照3:7的比例由区城投公司与合作开发企业分配”的内容只有转化成希望和他人订立合同的意思表示并到达受要约人才会生效。故《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》不符合要约成立并生效的条件。
本案中，海勃湾自然资源分局作为政府职能部门，在履行出让案涉国有土地使用权职责过程中发布的《粮库土地挂牌出让方案》是代表政府向社会公开的文件，但该方案中并没有“土地挂牌超出底价部分收益按照3:7比例分配”的相关内容，锦邦公司摘牌后与海勃湾自然资源分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，也未有相关内容的约定。因此，锦邦公司要求海勃湾自然资源分局按照比例支付其土地溢价收益分成款，缺乏事实依据和法律依据。
案例04 （2019）最高法民终2013号
乌海市锦邦房地产开发有限责任公司与乌海市自然资源局海勃湾分局建设用地使用权出让合同纠纷案
关键词：
净地出让、强制性禁止规定、合同无效
裁判要点：
国务院、国土资源部的文件虽然有不得“毛地”出让的规定，但因其性质属于部门规范性文件，而非法律或行政法规，相关规定即不属于法律的强制性禁止规定，不能因此产生合同无效的法律后果。
基本案情：
2010年9月1日，海勃湾自然资源分局公开挂牌出让位于铁路东、千里山西街北、建设路西、长青街延长线南的地块一宗，并注明该地块现状为建设用地，属存量用地，粮库净地挂牌出让，挂牌范围内沿建设路有42户商业二楼，由竞得者自行与商户协商拆迁。竞得人竞得该宗地后，将对原粮库南北两侧拆迁区域注入2000万元拆迁保证金与海勃湾区城投公司合作拆迁，合作拆迁范围以海勃湾规划分局合作拆迁范围图为准，并按拆迁进度及时补足补偿安置资金。
另外，乌海市海勃湾区委出具的《粮库土地挂牌意见的请示》与《乌海市党政联席会议纪要》载明，“关于粮库区域拆迁改造及土地挂牌意见报告如下：我区计划采取区城投公司与拟开发企业合作拆迁的方式进行拆迁。首先在网上发布该区域开发改造招商公告，按照报名顺序，由区城投公司与第一家报名企业签订合作拆迁协议，之后由合作开发企业注入拆迁补偿安置资金1.348亿元。其中，粮库部分拆迁补偿安置资金1.148亿元，其余2000万元分别注入粮库南北两侧拆迁区域各1000万元作为拆迁保证金，待启动拆迁程序后，要求合作开发企业按拆迁进度及时补足补偿安置资金。该区域拆迁为净地后实施土地挂牌，土地挂牌超出底价部分收益按照3:7的比例由区城投公司与合作开发企业分配。”
本案双方的主要争点在于，锦邦公司依据《粮库土地挂牌意见的请示》与《乌海市党政联席会议纪要》主张土地出让金超额部分的返还是否能够成立。
裁判原文：
关于海勃湾自然资源分局没有做到净地出让是否存在违法问题。本院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》是否存在因违反法律规定而无效情形属于人民法院主动审查的问题。该合同签订于2010年10月29日，国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国地资发［2010］151号）明确规定了不得“毛地”出让。根据2012年６月１日国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，为防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置，对于市、县国土资源主管部门供应土地应当符合权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、地块位置使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件的具体要求。锦邦公司认为，海勃湾自然资源分局出让案涉地块不符合该规定中“具备动工开发所必需的其他基本条件”。
本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国务院、国土资源部的文件虽然有不得“毛地”出让的规定，但因其性质属于部门规范性文件，而非法律或行政法规，相关规定即不属于法律的强制性禁止规定，不能因此产生合同无效的法律后果。
案例05 （2019）最高法民终1506号
廊坊文鼎古木家具有限公司、钱国林与大厂高新技术产业开发区管理委员会、大厂回族自治县自然资源和规划局、大厂回族自治县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷案
关键词：
继续履行、规划、协议出让
裁判要点：
国有土地使用权出让合同能否继续履行，是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素，现行法律及部门规章已经不允许不经过招标、拍卖等公开竞价方式而直接依据协议转让国有建设用地使用权，因此，协议转让建设用地使用权出让合同不具备强制履行的基础。
基本案情：
2005年1月20日，大厂回族自治县民族工业园区管理委员会(甲方)与钱国林、龚礼祥(乙方)签订《意向书》，就建设中国古木家俱中心项目在大厂回族自治县民族工业园区达成合作意向，管委会为钱国林、龚礼祥提供102国道以北、北坞村西南、高楼道以东土地作为项目用地，钱国林、龚礼祥作为龙头企业进行开发建设，其中一期50%以上的面积作为展示中心。五年内，钱国林、龚礼祥通过自身影响力，吸引同行业企业对一期用地以北的约1700亩土地作为二期用地进行开发将其营造成古木家俱生产展示中心。
2005年3月18日，大厂回族自治县民族工业园区管理委员会(甲方)与文鼎公司(乙方)签订《协议书》，确认前述合作事宜，并就出让条件进行进一步细化。2005年4月1日钱国林与他人共同出资在大厂县设立文鼎公司，钱国林担任法定代表人。
协议书履行过程中，大厂回族自治县民族工业园区管理委员会未能依约完成项目用地的拆迁工作，违反供地义务，文鼎公司、钱国林将开发区管委及国土资源局诉至法院，要求两被告继续履行《意向书》《协议书》，颁发项目用地的土地证并交付土地，并赔偿损失。
一审法院经审理，认为涉案协议有效，但因两被告明确拒绝履行，所以协议只能终止，并判决两被告以已付土地出让金1125万元为基数按照中国人民银行同期同类贷款利息的两倍赔偿损失。
文鼎公司不服一审判决，提起上诉，二审主要争点之一即为案涉《意向书》《协议书》能否继续履行。
裁判原文：
关于案涉《意向书》《协议书》能否继续履行的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地规划条件是国有土地使用权出让合同的重要内容。因此，国有土地使用权出让合同能否继续履行，是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素。
本案中，钱国林和文鼎公司一审提交《大厂回族自治县夏垫镇总体规划（2017年-2030年）》中的《总体用地布局规划图》，主张案涉土地目前已规划为商业用地及二类居住用地，另有部分为一般农田及未利用地。而双方签订《协议书》所涉土地的用途为工业用地，在案涉土地规划已经变更的情况下，《协议书》的履行存在障碍。
关于案涉土地的出让方式。根据已经查明的事实，钱国林在一审质证中陈述称，“这块土地现在空着，征收过，还有七八户没有征收完成”。2005年8月2日大厂县第十一次县长办公会会议纪要载明“涉及北坞一村8户钉子户要列出名单，分组攻坚，深入做好群众工作，确保项目征地工作顺利进行。”该内容也印证了案涉土地没有征收完成的事实。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条也作出了同样的规定。因此，不经过招标、拍卖等公开竞价方式而直接依据协议转让国有建设用地使用权，已不为现行法律及部门规章所允许，本案亦不具备强制履行的基础。
综合来看，无论案涉308亩土地尚属农用地抑或国有土地，《协议书》关于“甲方承诺在30日内发给乙方首期用地《国有土地使用权证书》”的约定均属于债务标的不适于强制履行的情形，一审判决并无不当。钱国林、文鼎公司关于继续履行案涉《意向书》《协议书》的上诉请求，依据不足，本院不予支持。
