最高法判例：土地承包经营权的颁证前提、报批程序、最长起诉期限
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☑ 裁判要点
1.土地承包经营权确权登记须以按照法定承包程序签订土地承包合同且该承包合同业已生效为前提，然后经村、乡（镇）人民政府农村经营管理部门、县级以上地方人民政府农业行政主管部门层报并审批合格后，方可由同级人民政府登记农村土地承包经营权证。
2.农村土地承包经营权取得的根据是土地承包合同，土地承包经营权证颁发的前提是农村土地承包合同生效，土地承包经营权证在土地承包法律关系中的作用为确权凭证，并不能导致不动产物权变动的效果，不属于能够导致不动产物权变动的行政行为，不适用二十年的最长起诉期限。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申13210号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：崔建龙
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：孟州市人民政府
原审第三人：孟州市赵和镇白墙村村民委员会
再审申请人崔建龙因诉河南省孟州市人民政府、原审第三人孟州市赵和镇白墙村村民委员会（以下简称白墙村委会）要求颁发农村土地承包经营权证一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终3182号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。
崔建龙申请再审称，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三款、第四款之规定申请再审，请求撤销原一、二审判决。事实与理由：崔建龙一家四口人(崔建龙之妻，崔建龙之子，崔建龙母亲，及崔建龙本人)是合法的孟州市赵和镇白墙村集体经济组织成员，以家庭承包方式合法承包本村第四小组拖拉机站6亩耕田。2012年崔建龙母亲和本村本组村民崔长安协议离婚，白墙村委会按和国家宪法相抵触的“村规民约”强行将案涉6亩耕田收走，另发包他人。崔建龙母亲认为其家庭户的合法权益受到侵害，去找乡镇人民政府解决，却受到欺诈，于2016年9月27日被迫签订协议。协议签订后，2016年国家就农村土地大规模确权登记上报资料，经查我家庭户未上报。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府，应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权，据此孟州市人民政府应当向崔建龙颁发农村土地承包经营权证。
本院经审查认为，从土地承包经营权证颁发的实体条件来看，生效的孟州市人民法院（2015）孟民谷初字第00283号民事判决要求白墙村第四村民小组、王卫星、王天法将5.6亩耕地限期交付给崔建龙家庭户耕种，但此后崔建龙的母亲崔玉清于2016年9月27日与白墙村委会签订协议书，约定崔玉清应分土地按6亩计算，每亩每年承包金500元，每年共计3000元；付款时间定为6年，从2016年10月1日—2022年10月1日止，崔玉清承诺不再向村组讨要土地，及停访息诉。该协议签订后至今未被法院撤销或确认无效，且双方已按协议内容实际履行，该协议应视为崔建龙家庭户对其家庭土地承包权的自主处分，崔建龙家庭户在协议履行期间内反悔，再向白墙村委会要求承包土地，进而要求孟州市人民政府颁发土地承包经营权证，缺乏依据。
从农村土地承包经营权证颁发程序来看，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条的规定，申请颁发农村土地承包经营权证应当在土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审通过后，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁证书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核通过后，报同级人民政府颁发土地承包经营权证。即：土地承包经营权确权登记须以按照法定承包程序签订土地承包合同且该承包合同业已生效为前提，然后经村、乡（镇）人民政府农村经营管理部门、县级以上地方人民政府农业行政主管部门层报并审批合格后，方可由同级人民政府登记农村土地承包经营权证。本案中崔建龙及崔建龙家庭成员并未就所涉案土地与发包方白墙村委会或者白墙村委会第四村民小组签订土地承包合同，不符合申请颁发土地承包经营权证的前提条件，由崔建龙直接以个人名义向孟州市人民政府提出颁证申请，亦不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的申请和颁发程序。
综上，崔建龙的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回崔建龙的再审申请。
审判长 孔 玲
审判员 宁 晟
审判员 聂振华
二〇二〇年十一月十七日
法官助理 刘平安
书记员 袁正明
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申2646号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）夏炳洋
被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省烟台市莱山区人民政府
一审第三人山东省烟台市莱山区院格庄街道王官庄村村民委员会
一审第三人于绍成
一审第三人姜淑玲
再审申请人夏炳洋因诉山东省烟台市莱山区人民政府（以下简称莱山区政府）撤销土地承包经营权证一案，不服山东省高级人民法院(2018)鲁行终2305号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。
夏炳洋请求本院依法撤销一、二审行政裁定，撤销0048030号土地承包经营权证。主要理由为：土地承包经营权证具有权利归属的赋权功能，能够导致不动产物权变动；一审法院认定本案不属于因不动产物权变动提起的诉讼，并适用五年的起诉期限，存在适用法律错误。
本院认为：本案的争议焦点是夏炳洋的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自合同生效时取得土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。据此，农村土地承包经营权取得的根据是土地承包合同，土地承包经营权证颁发的前提是农村土地承包合同生效，土地承包经营权证在土地承包法律关系中的作用为确权凭证，并不能导致不动产物权变动的效果，不属于能够导致不动产物权变动的行政行为，不适用二十年的最长起诉期限。本案被诉的0048030号土地承包经营权证系为当时的王官庄村委与于绍成签订的0017572号土地承包合同所颁发，颁证时间是2000年1月1日。然而，夏炳洋直到2017年11月才提起本案诉讼，请求撤销0048030号土地承包经营权证，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年起诉期限。原审裁定对夏炳洋的起诉和上诉予以驳回，并无不当。
综上，夏炳洋的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回夏炳洋的再审申请。
审判长 李智明
审判员 阎 巍
审判员 仝 蕾
二〇二〇年九月十日
法官助理 金诚轩
书记员 侯伟航
