最高法判例：预登记行为不产生物权登记的法律效果
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☑ 裁判要点
我国实行土地登记发证制度，以出让方式取得国有土地使用权的，土地使用者应当向县级以上人民政府土地管理部门申请登记，由县级以上政府核发国有土地使用权证书，确认权利。行政相对人虽与行政机关签订了《国有土地使用权出让合同》，但没有按照相关法律规定申请国有土地使用权设定登记，其通过预登记申请获得的《国有土地使用证》，并非国有土地使用权正式登记确权证书，该预登记行为不产生物权登记的法律效果。虽然现行法律对于行政注销行为相关程序规定中，没有必须举行听证的具体要求，但行政机关实施具体行政行为时仍应遵循程序正当原则，充分保障行政相对人的知情权、申辩权。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2018）最高法行再97号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：谭成日
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：衡阳市人民政府
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省人民政府
一审第三人：衡阳福隆浩祥房地产开发有限公司
再审申请人谭成日因诉被申请人衡阳市人民政府（简称衡阳市政府）、湖南省人民政府（简称湖南省政府）、第三人衡阳福隆浩祥房地产开发有限公司（简称浩祥公司）批准注销国土使用证及行政复议决定一案，不服湖南省高级人民法院（简称二审法院）（2017）湘行终570号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年12月13日作出（2017）最高法行申7728号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2018年6月21日公开审理本案。谭成日委托诉讼代理人何晓鸿，衡阳市政府委托诉讼代理人曹卫清、李立春，湖南省政府委托诉讼代理人李丽娟、张少波，浩祥公司法定代表人阳军昊、委托诉讼代理人肖冬梅、邓寒鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
谭成日向湖南省衡阳市中级人民法院（简称一审法院）提起诉讼称：其自2002年1月起，合法拥有衡阳市石鼓区××号门面房，并取得衡阳市房产局颁发的衡房权证石鼓区字第××号《房屋所有权证》，同年11月5日，衡阳市政府给其颁发了衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》。2015年7月14日，衡阳市政府批准衡阳市国土局向其下达《关于办理衡国用（2002B）字第204981号〈国有土地使用证〉注销登记手续的告知书》；7月29日，衡阳市国土局给其下达听证通知书，定于7月31日9时举行听证会。2015年7月31日，其如期去参加听证，衡阳市国土局却告知其国土证已经批准注销，于听证当日登报公告废止。衡阳市政府以其涉案土地证与衡阳天创房地产综合开发公司（简称天创公司）的衡国用（预登）字第99084号《国有土地使用证》的宗地重叠为由，予以注销，违反法定程序，主要证据不足，适用法律错误，实属滥用职权。请求判决撤销衡阳市政府批准废止衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》的决定，以及湖南省政府湘府复决字[2015]107号行政复议决定。
一审法院经审理查明：
本案讼争宗地座落于衡阳市石鼓区××号北侧，面积281.8平方米，用途为商业，土地使用权系划拨取得，颁证时间为1995年11月16日。该土地上原有一栋三层共635.96平方米砖木结构房屋，系衡阳市饮食服务公司（简称饮食公司）管理的国有资产。1996年10月，该地段被规划为天创公司拆迁开发，建设天创大厦；1997年11月14日，衡阳市拆迁办给天创公司发出拆迁许可证和拆迁公告，许可证规定的拆迁期限为一个月，安置时限为1999年12月底。
1998年11月，天创公司取得衡国用（预登）字第980100号《国有土地使用证》，证载座落地址是中山北路××号、××号，土地预登记有效期至2000年11月11日。1999年6月，衡阳市政府根据天创公司的申请，将该预登证一分为二，给天创公司颁发了衡国用（预登）字第99047号、99048号国有土地使用证。其中衡国用（预登）字第99048号国有土地使用证的土地预登记有效期至2001年6月21日止。
天创公司在拆迁过程中未与饮食公司协商一致，拆迁未在规定期限内完成，天创公司也未依照《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》第九条的规定，向房屋管理部门提出延期拆迁申请。一审法院（2006）衡中法行终字第56号行政判决认定，衡国用（预登）字第99048号《国有土地使用证》自行失效。
2000年8月21日，天创公司与衡阳市委、市政府脱钩后被注销。2001年2月18日，吕安奎、吕春奎以天创大厦土地使用权为实物资本，申请登记成立衡阳市天柱房地产开发有限公司（简称天柱公司），承继了原天创公司的债权债务和人员安置。
1999年，前述房屋遭遇火灾，经鉴定为D级危房，丧失维修价值。2001年5月18日，饮食公司与谭成日签订房屋买卖合同，将该危房转让给谭成日。之后，双方分别向衡阳市房产局申请办理该房抵押过户手续，衡阳市二商业局、衡阳市财办分别批示同意“申请立项，引资开发”“有偿开发”。此后，谭成日在未办理规划报建手续情况下，在该危房基础上进行了重建。
2002年1月4日，衡阳市规划局对该违法建设案件进行处理，认定属违法建筑，决定罚款一万元，同意记入产权。衡阳市房产局房屋登记部门签署了“同意按规划局意见办理产权手续”的意见。同年3月22日，衡阳市房产局根据饮食公司和谭成日申请，给该房屋办理了产权转移变更登记手续，给谭成日颁发了衡房权证石鼓区字第××号《房屋所有权证》，核定面积为555.26平方米，为二层混合结构。同年4月15日，衡阳市国土局根据谭成日的申请，对涉案土地进行了地籍调查和测绘工作；6月14日，衡阳市国土局就涉案土地与饮食公司签订土地出让合同，将该涉案土地出让给饮食公司；10月8日，饮食公司在未取得该出让土地使用权的情况下，与谭成日签订了国有土地使用权转让合同；11月5日，谭成日取得了衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》，证载面积为279.3平方米。该证与天创公司1999年6月21日取得的衡国用（预登）字第99048号《国有土地使用证》所载土地重叠。
2004年11月8日，天柱公司给衡阳市房地产局出具《承诺书》称：“本公司承诺拆除市中山北路××号二层楼房，同意以门面或房屋按照国家法律法规由天柱房地产公司对中山北路××号业主补偿”。同年11月10日，天柱公司取得了拆许字（2004）第012号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围包括衡阳市石鼓区××号房屋，拆迁期限2004年11月10日至2004年11月24日。但该房屋一直未完成拆迁，天柱公司也未向房屋管理部门申请延期拆迁。之后，天柱公司因资金困难等原因，天创大厦建设项目未能续建从而成为烂尾工程。
2012年1月10日，一审法院裁定受理天柱公司破产清算案。2013年5月13日，天柱公司管理人发布拍卖公告，公开拍卖位于中山北路××号、××号土地使用权面积1690.7平方米，土地性质为出让用地（不含谭成日座落于中山北路××、证××、面积279.3平方米的土地使用权）。同年6月20日，浩祥公司竞得该标的物的土地使用权，并签订了拍卖成交确认书。此后，衡阳市政府为处理与天创大厦烂尾工程相关的国土变更、项目规划、消防通道拆除等问题，多次召开专题会议要求相关职能部门做好规划、土地出让和拆迁补偿工作。
2014年9月16日，衡阳市政府（2014）第43号专题会议纪要确定，天创大厦建筑北侧消防通道上的建筑由浩祥公司出资拆赔，由石鼓区政府依法拆除…，取消主楼以北的裙楼，北向留出不少于8米的消防通道。
2015年7月1日，衡阳市政府专题会议决定，由市国土局注销谭成日持有的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》。同年7月14日，衡阳市国土局给谭成日发出《关于办理衡国用（2002B）字第204981号<国有土地使用证>注销登记手续的告知书》，告知谭成日衡阳市政府向其颁发的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》记载的事项存在错误，经报衡阳市政府批准，拟注销该证；要求谭成日在15日内携带衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》，到衡阳市国土局办理注销登记手续；逾期不申请办理的，报经衡阳市政府批准并公告后直接注销；同时告知谭成日有要求听证的权利。该告知书于次日送达。
2015年7月17日，谭成日向衡阳市国土局提出书面听证申请；7月29日，衡阳市国土局给谭成日送达了听证通知书，决定于2015年7月31日9时在衡阳市国土局办公楼四楼听证室举行听证会；同日，谭成日向衡阳市国土局提交请求延期听证申请书，衡阳市国土局未予回复。
2015年7月31日，衡阳市国土局在《衡阳日报》上发布了《关于废止衡国用（2002B）字第204981号<国有土地使用证>的公告》。
谭成日不服，向湖南省政府申请行政复议。2015年12月20日，湖南省政府作出湘府复决字[2015]107号《行政复议决定书》，决定维持衡阳市政府批准衡阳市国土局发布的《关于废止衡国用（2002B）字第204981号<国有土地使用证>的公告》。
另查明，衡阳市房产局给谭成日颁发衡房权证石鼓区字第××号《房屋所有权证》的行政行为，是依据谭成日提供的衡阳市规划局2002年1月4日《违法案件处理意见审批表》中认定涉案重建房屋属违法建筑，决定罚款一万元，同意记入产权的记载意见而作出。在衡阳市城建档案馆保存的该份审批表中，没有“同意记入产权”的处理意见。
一审法院认为：
衡阳市政府作出《关于废止衡国用（2002B）字第204981号<国有土地使用证>的公告》的行政行为是否合法，是本案争议焦点。案外人原天创公司在实施旧城改造计划兴建综合楼天创大厦过程中，于1996年取得衡阳市计划委员会批准立项，相继取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《城乡建设征（拨）用土地批准书》；与衡阳市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了土地出让金和相关费用，于1998年11月取得包括涉案土地使用权在内的衡阳市中山北路41-51号、人民路2-6号的衡国用（预登）字第980100号《国有土地使用权证》。1999年6月，衡阳市政府根据天创公司申请将该预登证一分为二，土地使用面积及用地红线范围没有改变，用地规划也没有改变。衡阳市政府对天创公司的该颁证行为符合[1995]国土[法]字第184号《土地登记规则》第二十三条第一款关于“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：（一）新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，建设单位应当在接到县级以上人民政府发给的建设用地批准书之日起三十日内，持建设用地批准书申请土地预登记……”和第二十六条关于“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记”的规定。因此，衡阳市政府对天创公司作出的上述颁证行为合法有效。2001年5月18日，谭成日与饮食公司在原天创公司已经取得包括涉案土地在内的《国有土地使用证》后，又对涉案土地进行转让，并在未取得规划行政许可的情况下，在涉案土地上对危房进行重建，违反了1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第三十二条规定，属违法建设。谭成日凭借两份内容不同的《违法建设案件处理意见审批表》，向衡阳市房产局申请办理衡房权证石鼓区字第××号《房屋所有权证》，违反了2001年8月15日修正实施的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定。饮食公司于2002年6月14日与衡阳市国土局签订土地使用权出让合同，在尚未取得出让土地使用权情况下，于同年10月8日与谭成日签订土地使用权转让合同，违反了1990年5月19日起施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条第二款规定。谭成日于2002年3月15日取得房屋所有权证后，即于同年4月15日向衡阳市国土局申请土地使用权登记；2002年11月6日，衡阳市国土局石鼓分局在原天创公司已取得土地使用权证的范围内，为谭成日重复颁发了衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》。该颁证行为不论从程序还是实体上讲，均是错误的。衡阳市政府批准废止谭成日持有的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》，系主动纠错行为，符合《土地登记办法》第五十八条关于“国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”的规定。虽然衡阳市国土局在未依法举行听证的情况下直接公告废止谭成日涉案土地使用权证，行政程序上存在瑕疵，但并不因此说明谭成日取得上述国土使用证合法，且该瑕疵未损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，因此，不影响衡阳市政府该被诉行政行为的合法性。
关于天创公司持有的国有土地使用证，已于2001年6月21日到期，期满后天创公司已经丧失了对该土地权利的问题。天创公司于1999年申请将原土地使用证分拆为衡国用（预登）字第99047号、衡国用（预登）字第99048号《国有土地使用证》，两证上“记事”栏内虽载明“土地预登有效期至2001年6月21日”，但该“预登有效期”系指土地使用权人应于预登有效期内完成项目开发建设并办理土地使用权正式登记，而不是指权利人在预登有效期届满后则丧失对该国有土地使用证所载土地的权利。同时，天创公司所持有的上述两证已经载明土地权利的终止日期为2048年11月11日。因此，天创公司涉案国有土地使用证所载土地的权利一直存续。
关于湖南省政府称其不是本案适格诉讼主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。谭成日对衡阳市政府涉案行政行为不服，向湖南省政府申请行政复议，湖南省政府作出维持原行政行为的复议决定，谭成日将湖南省政府作为本案共同被告，符合上述规定。因此，湖南省政府关于其不具有本案被告主体资格的抗辩主张不能成立，不予支持。
关于（2006）衡中法行终字第56号行政判决，能否作为证明谭成日涉案国有土地使用证系合法取得的问题。实施本案行政行为的行政机关，与（2006）衡中法行终字第56号案所涉行政行为的房屋登记机关，是两个不同的行政机关，涉及不同的行政行为和不同的行政相对人。因此，（2006）衡中法行终字第56号行政判决不能证明谭成日合法取得涉案土地使用权，不影响依法对谭成日取得涉案土地使用权的合法性作出认定。
综上所述，衡阳市政府作出的《关于废止衡国用（2002B）字第204981号<国有土地使用证>的公告》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谭成日的诉讼请求。
谭成日不服一审判决，向二审法院提起上诉称：其合法拥有坐落在衡阳市××北路××（××）-53国有土地的使用权及房屋所有权。衡阳市国土局废止其持有的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》，没有事实和法律依据。衡阳市有关部门1999年6月21日为天创公司颁发的衡国用（预登）字第99048号《国有土地使用证》是非法的。该证写明是“预登”，是有期限的，期满后国有土地使用权丧失。2013年3月5日，衡阳市国土局在《关于对拍卖原天创大厦项目及土地使用权的建议》中，也认定中山北路××号279.3平方米土地的使用权人是谭成日。一审法院认为天创公司涉案国有土地使用权证所记载的权利一直延续，是错误的。另外，该宗地使用权并未纳入浩祥公司公开竞拍的范围，衡阳市政府2015年8月将该宗地使用权登记给浩祥公司，是非法的。《土地登记办法》第58条归纳在其他登记范畴，属于更正登记。衡阳市政府利用更正登记将其土地使用权注销，适用法律错误。在其要求听证、衡阳市国土局已经通知听证日的情况下，不组织听证就批准废止，违反法定程序。一审法院（2006）衡中法行终字第56号行政判决认定其合法取得涉案房屋所有权，并判决驳回天柱公司请求撤销其房产证的诉讼请求。综上，请求二审法院判决撤销一审判决，改判撤销衡阳市政府的批准行为及湖南省政府的行政复议决定。
衡阳市政府答辩称：涉案土地证上的土地1998年已经登记给了天创公司，衡阳市国土局在2002年又发证给谭成日，因此谭成日持有的衡国用（2002B）字第204981号国有土地使用证载明的279.3平方米土地存在二次出让、重复发证的问题。根据1996年衡阳市规划局审批的规划方案，该地块规划用于消防通道，谭成日通过不正当手段取得的土地使用证，依法应予废止；违规办理的产权证，依法应予撤销。其批准衡阳市国土局注销衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》的行为，有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结论正确。请求驳回上诉，维持原判。
湖南省政府答辩称：天创公司在1997年已取得涉案宗地的使用权，衡阳市国土局在2002年又发证给了谭成日，属于重复发证，依法应予废止。在谭成日要求听证、衡阳市国土局已经通知听证日期的情况下，衡阳市国土局未组织听证就直接发布公告的程序瑕疵，但不影响应当废止衡国用（2002B）字第204981号国有土地使用证的事实，也未损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。其在行政复议决定中明确指出，“鉴于中山北路××号门面未得到补偿的原因复杂，且相关行政部门在进行相关行政管理及颁发相关权证中存在过错，被申请人应组织相关当事人就中山北路××号门面补偿问题进行协调”，以充分保护申请人的合法权益。故其作出维持衡阳市政府批准注销行为的行政复议决定，事实清楚，程序合法。谭成日上诉理由不能成立，请求予以驳回，维持原判。
浩祥公司述称：涉案宗地重复发证是客观事实。谭成日逾期不办理注销，衡阳市国土局报经衡阳市政府批准并公告后，原土地权利证书废止（注销）。谭成日无论是取得房屋所有权证还是土地使用权证都是违法的，违法行为不能产生合法利益。谭成日上诉没有事实和法律依据，湖南省政府行政复议决定以及一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
除一审法院审理查明的事实外，二审法院又查明：
2013年3月5日，衡阳市国土局给一审法院、石鼓区天创大厦烂尾工程处置协调领导小组呈送《关于对拍卖原天创大厦项目及土地使用权的建议》，其中写道：“1998年发证过程中，天创公司承诺将饮食公司位于中山北路××号的房屋于1998年11月底前拆迁完毕，并收回其国有土地使用证（证号：A204117）。同时，承诺如因未拆迁安置完毕和未收回国土使用证，所造成的一切后果由天创公司负责，至今该A204117地块实际未达成拆迁协议，也未能完成拆迁安置。2001年5月18日，饮食公司为解决下岗职工生活问题，将中山北路××号281.8平方米土地635.96平方米房产有偿转让给谭成日。2002年1月谭成日办理了中山北路××号555.26平方米房屋产权证，2002年11月办理了279.3平方米土地证。我们认为中山北路××号279.3平方米土地的使用权人是谭成日。因此，我局建议不将该地块列入此次拍卖之内或进一步明确土地权属并协调好双方关系后再行拍卖”。
2015年12月20日，湖南省政府作出湘府复决字[2015]107号《行政复议决定书》，决定维持衡阳市政府批准衡阳市国土局发布的《关于废止衡国用（2002B）字第204981号<国有土地使用证>的公告》。其中指出：“被申请人所属国土资源部门已明确告知将举行听证，其未举行听证就直接发布公告的行为，存在程序瑕疵”“鉴于中山北路××号门面未得到补偿的原因复杂，且相关行政部门在进行相关行政管理及颁发相关权证中存在过错，被申请人应组织相关当事人就中山北路××号门面补偿问题进行协调，充分保护申请人的合法权益”。
二审法院认为：
本案争议焦点是衡阳市政府批准衡阳市国土局注销谭成日所持的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》的行为，是否有事实根据，适用法律是否正确，程序是否合法。
1996年10月15日，天创公司在衡阳市规划局办理了天创大厦《建设用地规划许可证》（编号[96]64号）并附有拆迁蓝线图和用地红线图。根据该规划，饮食公司所属的中山北路××号门面应予以拆除，留作消防通道。1997年2月27日，衡阳市政府给天创公司下达（97）市政土用字第9号《城乡建设征（拨）用土地批准书》，其中载明：“天创公司在中山北路××号、××号区域内进行旧城改造，兴建综合楼。土地面积为3.55亩，其行政划拨面积为1433.195平方米，出让面积为936.425平方米，经研究：同意天创公司办理2369.62平方米土地使用手续，并交纳有关费用”。同日，衡阳市国土局与天创公司签订了《国有土地使用权出让合同》，其中明确衡阳市国土局以“现状”出让给天创公司的宗地位于中山北路××号、××号、××巷，面积为936.425平方米，出让年限为50年。1998年11月11日，天创公司取得衡国用（预登）字第980100号《国有土地使用证》，证载座落地址是中山北路××号、××号，面积1970平方米，用途为商业、住宅，终止日期为二○四八年十一月十一日。1999年6月，虽然衡阳市政府根据天创公司的申请将该证一分为二，但土地使用面积及用地红线范围没有改变，用地规划也没有改变。
1999年，天创公司申请将原土地使用证分拆，国土部门为其颁发衡国用（预登）字第99047号、第99048号国有土地使用证，两证上“记事”栏内标注“土地预登有效期至2001年6月21日”是当时国土管理的惯常做法。该“预登有效期”系指土地使用权人应于预登有效期内完成项目开发建设并办理土地使用权正式登记，而不是指权利人在预登有效期届满后则丧失对该国有土地使用证所载土地的权利（天创公司所持有的上述两证已经载明土地权利的终止日期为2048年11月11日）。后来，天柱公司继受了天创公司的全部权利和义务。
非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定。对未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。土地使用权只有在土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等情况下，方才依法终止。因此，即使发证过程中，天创公司有“将市饮食公司位于中山北路××号的房屋于1998年11月底前拆迁完毕，并收回其国有土地使用证（证号：A204117）。如因未拆迁安置完毕和未收回国土使用证，所造成的一切后果由天创公司负责”的承诺，也不能否定之前已经颁发给天创公司的国有土地使用证的法律效力。衡阳市国土局在2013年3月5日《关于对拍卖原天创大厦项目及土地使用权的建议》中，认为中山北路××号279.3平方米土地的使用权人是谭成日，是不正确的。在该宗土地1998年已经出让颁发使用权证且权利人存续的情况下，衡阳市国土局2002年再次批准该宗土地出让转让以及衡阳市国土局石鼓分局为谭成日颁发衡国用（2002B）字第204981号国有土地使用证的行为，违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》的规定，系对该宗土地使用权的重复发证。
缺乏法律依据和事实依据的行政行为，除非可能对公共利益造成重大损害或者法律、法规、规章有明确规定，否则，应依法定程序予以撤销。衡阳市国土局发现重复发证确有错误后，于2015年7月14日书面通知谭成日在规定期限内办理注销其持有的土地权利证书的相关手续。由于谭成日逾期不办理，衡阳市国土局报经衡阳市政府批准，于2015年7月31日作出《关于废止衡国用（2002B）字第204981号<国有土地使用证>的公告》，符合《土地登记办法》第五十八条的规定。当然，衡阳市国土局告知谭成日有要求听证的权利，在谭成日提出听证申请、衡阳市国土局已经明确听证日期并发出听证通知的情况下，又不组织听证就批准废止，程序上有瑕疵。但该程序瑕疵不影响重复所发国有土地使用证的注销。湖南省政府据此作出湘府复决字[2015]107号《行政复议决定书》予以维持，有事实和法律依据。如果谭成日认为该注销行为侵犯其合法权益造成了损害，可以依法请求有关机关承担行政赔偿责任。
本案的审理对象是衡阳市政府批准衡阳市国土局注销谭成日所持的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》及湖南省政府复议维持该批准决定的合法性。就中山北路××号门面补偿问题，湖南省政府湘府复决字[2015]107号《行政复议决定书》，认为相关行政部门在进行相关行政管理及颁发相关权证中存在过错，要求衡阳市政府组织相关当事人进行协调。若协商不成，相关单位应依法及时处理，谭成日也可请求给予补偿或赔偿。
综上，一审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，处理结论并无不当。谭成日请求撤销衡阳市政府的批准行为及湖南省政府的行政复议决定的上诉理由，不能成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，驳回上诉，维持原判。
谭成日不服向本院申请再审称：
（一）饮食公司对涉案宗地及其上房屋依法享有国有土地使用权和房屋所有权。1999年饮食公司将涉案土地及其上房屋转让给谭成日，双方于2001年5月18日签订转让协议。谭成日于2001年8月对房屋进行翻建，并于2002年3月15日办理该房屋所有权的转移登记，领取衡房权证字第××号《房屋所有权证》。同年11月6日，衡阳市国土局为谭成日核发衡国用(2002B)字第04981号《国有土地使用权证》。上述转让行为符合法律规定，谭成日承继了饮食公司的权利，先于天创公司办理登记，对涉案宗地享有土地使用权及地上房屋的房屋所有权。
（二）一、二审判决所认定的“宗地重叠、存在重复发证”事实错误。1.天创公司超过法定拆迁许可期限，其未申请延期，拆迁行为应自动失效。在该地块尚有土地使用权人和房屋所有权人情况下，衡阳市国土局将涉案土地变更登记到天创公司名下，并办理衡国用(预登)字第980100号《国有土地使用权证》的行为违法。2.天创公司所持的衡国用(预登)字第99048号《国有土地使用权证》的有效期至2001年6月21日，期限届满后，天创公司并未请求延期也未获准延期，该证即失效。一、二审法院关于天创公司对涉案宗地的国有土地使用权一直延续的认定是错误的。
（三）一审法院(2006)衡中法行终字第56号行政判决书已发生法律效力，该判决认定谭成日合法取得涉案房屋的所有权，依法拥有涉案国有土地使用权。一、二审法院认定将改变生效判决确认的事实，直接导致同宗土地中房屋所有权人和土地使用权人权属冲突。
（四）天柱公司管理人在《公告》及《拍卖标的瑕疵情况特别说明》均明确拍卖的标的不含谭成日坐落在中山北路××号的土地使用权。第三人浩祥公司经拍卖成交，没有取得涉案土地的使用权。2015年8月5日衡阳市政府废止谭成日涉案土地权证，将涉案土地登记在第三人浩祥公司名下属于违法。
（五）一、二审判决法律适用错误。1.适用《土地登记规则》第二十三条的前提是以划拨方式取得或使用国有土地，而衡阳市政府提供的天创公司办理衡国用(预登)字第980100号《国有土地使用权证》的登记资料及以后该证拆分为衡国用(预登)字第99047号、衡国用(预登)字第99048号《国有土地使用权证》的登记资料显示，土地的使用权类型是出让，因此不能适用该条法规。2.《土地登记办法》第五十八条在其他登记范畴，属于更正登记。衡阳市政府利用更正登记将谭成日的国土使用证进行注销登记，适用法律错误。
（六）一、二审法院程序违法。一审法院主动适用衡阳市政府举证时未提及的《土地登记规则》第二十六条、《城市房屋权属登记管理办法》第十六条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条第二款，违反了行政诉讼法第三十四条规定，严重违反诉讼程序。
（七）衡阳市房产局留存的《违法案件处理意见审批表》上“同意记入产权”是时任衡阳市规划局主管副局长欧黎明对谭成日合法购买特困企业的危房并拆除重建后的房屋因未经规划许可重建属违法建设，作为特殊情况的批示，并不存在谭成日伪造或者规划、房产部门的领导、干部造假和枉法。“同意记入产权”是指房产权，与土地使用权并无直接联系。即使该批示是后来添加的，也不能以此否认土地使用权。
综上，请求撤销一、二审判决，改判撤销衡阳市政府批准废止衡国用(2002B)字第204981号《国有土地使用权证》的行政行为及湖南省政府的行政复议决定。
衡阳市政府答辩称：
（一）涉案土地存在二次出让、重复发证行为。1997年2月27日，涉案土地批准由天创公司使用时，其他单位或个人的土地使用权已实际收回。自天创公司土地登记时起，其他人的土地权利已灭失，不再具有对原土地的处分权。涉案土地在出让给天创公司前性质是划拨用地，划拨土地使用权不得擅自转让。2002年6月14日，衡阳市国土局未经衡阳市政府批准，将其原划拨使用的281.8平方米的土地擅自再次出让给饮食公司。衡阳市政府没有为饮食公司办理出让土地使用权登记。之后饮食公司将涉案土地转让给谭成日，谭成日获得土地使用证，属于重复登记发证，是错误的土地登记行为，应当予以撤销。
（二）根据1996年衡阳市规划局审批的规划方案，饮食公司使用的土地即谭成日占用的土地规划用于消防通道。该土地按规划要求不得建设房屋，违法建设的房屋理应拆除，违规办理的产权证，依法应予撤销。衡阳市政府为维护规划权威性，有效消除安全隐患，对违法取得的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》决定废止，符合公共利益的需要。
（三）谭成日通过变造公文的欺骗手段获取房屋所有权证、土地使用证，依法应当予以撤销。谭成日先取得房屋所有权，再取得土地使用权，与土地、房屋办理登记的一般程序不符。其申请房屋登记时向原房产局提供的《违法案件处理意见审批表》与衡阳市城建档案馆提供的资料不符，可以推定该意见为谭成日私自添加，属于变造公文骗取房屋登记。依据《土地登记规则》《湖南省土地登记办法》《城市房屋权属登记管理办法》相关规定，其所获登记证书依法应当废止，且自始无效。
（四）第三人浩祥公司土地登记合法有效。浩祥公司通过公开拍卖依法取得破产企业天柱公司约1690平方米土地使用权，通过行政许可取得整个规划地块内其他零星土地使用权，土地权属来源合法清晰，程序正当，证据充分，土地登记合法有效。依照《中华人民共和国物权法》相关规定的精神，浩祥公司作为善意受让人的合法权益应当受到保护。
综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序正当，请求驳回谭成日的再审请求。
湖南省政府答辩称：
（一）衡阳市政府批准衡阳市国土局发布废止公告，认定事实清楚，适用依据正确，内容合法，虽然程序存在瑕疵，但不影响行政行为的合法性。1.原天创公司合法取得涉案宗地土地使用权。根据《城市房屋拆迁管理条例》（1991年6月1日实施）第八条的规定，相关单位获得拆迁许可证时，应当已合法取得相应的土地使用权。天创公司在取得涉案宗地有关的批准立项、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等系列材料后，签订《国有土地使用权出让合同》并缴纳土地出让金和相关费用，其取得涉案宗地土地使用权手续齐全、程序合法。2.谭成日取得的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》违法，衡阳市政府予以废止的行为合法。在天创公司已合法取得涉案宗地并已包含中山北路××号门面土地使用权、饮食公司未取得出让土地使用权的情况下，谭成日仍与饮食公司签订转让协议进行再次转让，违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十九条第二款规定，相应的转让协议无效，谭成日不能因此取得中山北路××号门面土地使用权。之后，谭成日在未取得规划许可情况下重建，持与档案所存内容不同的《违法建设案件处理意见审批表》，向衡阳市房产局申请办理房屋所有权证，违反1990年4月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十二条和2001年8月15日修正实施的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定。谭成日在未取得土地使用权和房屋所有权的情况下，最终获得与天创公司取得的土地使用权证范围重复的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》，程序和实体均错误，应当予以废止。衡阳市政府决定废止谭成日取得的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》，符合《土地登记办法》第五十八条规定。3.本案行政行为存在程序瑕疵，但不影响行政行为的合法性。虽然《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《土地登记办法》未规定公告作出前必须听证，但衡阳市国土局已明确告知谭成日将举行听证，其之后未举行听证直接发布公告，属于程序瑕疵。但该程序瑕疵不影响应当废止衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》的事实，也未损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不影响废止衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》行为的合法性。4.本案行政行为涉及重大公共利益。浩祥公司通过公开拍卖取得相关土地使用权后，湖南省政府决定延续原有规划，将中山北路××号门面拆除留作消防通道使用。衡阳市政府为维护规划权威性，有效消除安全隐患，对谭成日违法取得的衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》决定注销，符合公共利益的需要。
（二）湖南省政府作出行政复议决定程序、内容合法。2015年9月21日，湖南省政府收到谭成日提出的行政复议申请后，依法予以受理，并向衡阳市政府发出《行政复议答复通知书》，要求其答复并提供相关证据。因案情复杂，该案延期审理一个月并告知谭成日。审理期间，复议机关进行实地勘察，认真核实谭成日提出的行政复议请求，并多次组织协调，但协调未果。2015年12月20日，湖南省政府依据查明的事实，综合考虑案情，作出湘府复决字[2015]107号《行政复议决定书》，维持衡阳市政府作出的废止公告。
综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，谭成日的再审请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
浩祥公司述称：
（一）涉案土地使用权在谭成日与饮食公司签订房屋买卖合同前已为天创公司合法所有，登记至天创公司国有土地使用证范围内，饮食公司无权将涉案土地转让给他人。
（二）饮食公司原有房屋经火灾烧毁自然灭失，谭成日与饮食公司签订房屋交易合同时已无标的物，应依法及时办理房屋所有权注销手续。房屋鉴定文书将其认定为危房，与事实不符。谭成日与饮食公司签订的房屋买卖合同虚假不真实，该合同无效。实际上，房屋烧毁后，天创公司已无房屋可拆，应视为拆迁已经完成。谭成日重建的房屋属于违规建筑，其因变造公文而获得土地和房屋权证，应当依法予以注销。
（三）浩祥公司于2013年依法竞拍取得涉案土地使用权后进行项目开发。涉案土地属于项目规划红线范围内的消防通道，现因该地上建筑没有拆除而无法进行项目消防验收，导致一千多户购房业主无法收房使用，严重影响债权人、施工队和材料商等的合法利益。故应将涉案土地上建筑物及时拆除，保证项目继续，维护社会稳定。
本院再审审理查明的事实，与一、二审判决认定的事实相同。
本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。
依照前述法律规定，我国实行土地登记发证制度，以出让方式取得国有土地使用权的，土地使用者应当向县级以上人民政府土地管理部门申请登记，由县级以上政府核发国有土地使用权证书，确认权利。根据审理查明的事实，天创公司虽与衡阳市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，但没有按照相关法律规定申请国有土地使用权设定登记。其通过预登记申请获得的衡国用（预登）字第99048号《国有土地使用证》，并非国有土地使用权正式登记确权证书，该预登记行为不产生物权登记的法律效果。原审判决根据前述预登记行为认定天创公司已经享有涉案土地使用权，不符合法律规定。
谭成日在受让涉案土地前向衡阳市国土局申请进行地籍调查和测绘，衡阳市国土局亦就涉案土地与饮食公司签订土地出让合同，之后又为谭成日正式颁发土地使用证。在天创公司就涉案土地使用权进行的预登记行为不产生物权登记法律效果，其因而未实际取得不动产物权的情况下，衡阳市政府以重复颁证为由批准公告废止谭成日土地使用证的行政行为事实依据不足，湖南省政府复议决定予以维持亦属错误。原审判决认定相关政府部门为谭成日就涉案土地颁发土地使用证的行为构成重复颁证，适用法律确有不当。
虽然现行法律对于行政注销行为相关程序规定中，没有必须举行听证的具体要求，但行政机关实施具体行政行为时仍应遵循程序正当原则，充分保障行政相对人的知情权、申辩权。所以，衡阳市国土局在已经向谭成日送达听证通知书决定举行听证会的情况下，未实际进行听证即将谭成日所持国有土地使用证公告废止，程序失当。
综上，一、二审判决认定事实虽然清楚，但适用法律有误，谭成日再审所述部分理由成立。鉴于涉案土地已被规划为消防通道，事关公共利益，故在确认衡阳市政府注销谭成日衡国用（2002B）字第204981号《国有土地使用证》行政行为违法的基础上，不再判决撤销该行政行为。谭成日对于因前述违法行政行为遭受的损失，可以依法另循程序予以主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，第八十九条第一款第（二）项和第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终570号行政判决；
二、撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初9号行政判决；
三、撤销湖南省人民政府湘府复决字[2015]107号行政复议决定；
四、确认衡阳市人民政府批准衡阳市国土局发布《关于废止衡国用（2002B）字第204981号<国有土地使用证>的公告》的行为违法;
五、驳回谭成日的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由衡阳市人民政府、湖南省人民政府共同负担。
审判长 曹 刚
审判员 张颖新
审判员 龚 斌
二〇一八年六月二十七日
法官助理 陈海霞
书记员 黄 琪
