最高法院案例：对违法征地行为的行政赔偿请求
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【裁判要点】
行政机关提供的据以作出被诉征地行为的征收土地的批复中列明的被征收集体土地，并未包含相对人所在的村民组土地。因此，在二者不相符的情况下，一般应当以四至、地名为准。故，行政机关未经批准征收村集体土地的行为违法。但是，涉案土地已由行政机关挂牌出让，并与相关公司签订国有建设用地使用权出让合同，将涉案土地出让给该公司。案件一审期间，该公司已在涉案土地上建设商铺，目前已建成并出售。在此情况下，返还涉案土地很有可能会损害第三人的合法权益，并对社会资源造成巨大浪费。因此，以恢复原状、返还土地的方式赔偿被征地农民损失，既不符合国家赔偿法的相关规定，也缺乏现实可行性。被征地农民的相关损失可在查明具体损失数额的基础上，采取支付赔偿金等方式予以弥补。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行再98号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）虞城县人民政府。
再审被申请人(一审原告、二审上诉人)张新印。
一审被告（二审被上诉人）虞城县国土资源局。
一审第三人（二审被上诉人）虞城县城郊乡张大楼村村民委员会。
一审第三人（二审被上诉人）商丘市锦城实业有限公司。
虞城县人民政府因张新印诉该县人民政府、虞城县国土资源局土地征收及行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终780号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年3月23日作出（2017）最高法行申8113号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人虞城县人民政府的委托诉讼代理人桑广军、王万军、再审被申请人张新印、一审被告虞城县国土资源局的委托诉讼代理人孙靖、一审第三人虞城县城郊乡张大楼村村民委员会的法定代表人张修华、一审第三人商丘市锦城实业有限公司的委托诉讼代理人周洪灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河南省商丘市中级人民法院一审查明，张新印于2012年3月中上旬期间，在其拥有承包经营权的位于虞城县××路西段南侧的南北长117.5米、东西宽14.35米耕地上建造砖混结构房屋一处263.93平方米，简易房两处分别为22.27平方米和110.55平方米，作为家禽养殖场所，其他土地用于栽种苹果树。该土地位于虞城县城市总体规划内。2012年4月17日，虞城县人民政府根据《河南省人民政府关于虞城县2011年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2012〕147号），制作、发布了《关于2011年度第一批乡镇建设用地征收土地补偿安置方案的公告》，该补偿方案显示此次征收包括城郊乡张大楼村委会张新庄村民组土地15.408亩、张李楼村民组土地7.2868亩，但河南省人民政府批复和虞城县人民政府公告均未显示张新印所在张大楼村民组土地属于被征收范围。2014年5月14日，虞城县住房和城乡规划建设管理监察大队对张新印违法建房一案进行立案调查，经询问张新印、对涉案房屋进行勘验测量，并向虞城县住房和城乡规划建设管理局（以下简称虞城县住建局）询问，得知张新印所建房屋没有取得规划许可，遂于2014年5月15日作出责令限期拆除违法建筑告知书，并于当日对张新印采取了留置送达。2014年5月22日，虞城县住建局作出并留置送达了责令限期拆除违法建筑决定书，责令张新印三日内自行拆除涉案建筑。2014年7月17日，虞城县人民政府根据虞城县住建局的请求，作出《关于对城郊乡张大楼村民委员会和张兆才等人的违法建筑予以强制拆除的批复》，责成虞城县住建局依法对张新印等人的违法建筑实施强制拆除。2014年7月23日，虞城县住建局作出催告通知书和公告，要求张新印于2014年8月7日8时前自行拆除本案所涉房屋。2015年1月6日，虞城县人民政府与商丘市锦城实业有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，将包含涉案土地在内的37892.04平方米土地出让给商丘市锦城实业有限公司用于商业开发。商丘市锦城实业有限公司现已在涉案土地上建成两层商铺。2015年7月7日，虞城县住建局作出虞住建（2015）强执决字第0524号行政强制执行决定书，决定对张新印的房屋实施强制拆除。2015年7月23日，虞城县人民政府组织人员将涉案建筑强制拆除。
该院认为，一、关于张新印诉请确认征占其耕地行为违法及请求赔偿的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案被诉的土地征收行为系虞城县人民政府作出，虞城县人民政府是张新印该诉讼请求的适格被告。虞城县人民政府据以作出本案被诉征收行为的《河南省人民政府关于虞城县2011年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2012〕147号）附件征收土地明细表中列明的征收张大楼村委会土地总面积22.6948公顷，其中张新庄村民组15.4080公顷，张李楼村民组7.2868公顷，并未包含有张新印所在张大楼村民组土地。虞城县人民政府征占涉案土地未经依法批准，张新印请求确认征地行为违法的诉讼主张能够成立，依法应予支持。因本案所涉土地征收未经法定程序进行审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于耕地的特殊保护原则，依法应当予以返还。对于张新印诉请对其耕地予以恢复原状并予以返还的诉讼请求，应当予以支持。
二、关于张新印诉请确认虞城县人民政府拆迁其鸡舍行为违法无效及行政赔偿、安置房屋的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案虞城县人民政府具有责令虞城县住建局对张新印房屋进行强制拆除的职权，是本案被诉强制拆除行为的适格被告。张新印主张其鸡舍应当认定为设施农用地，其建房行为不需要经过规划部门的审批的主张，因其建设鸡舍不符合设施农用地相关规定和申办程序而不能成立。虞城县住建局经过委托监察大队对张新印的鸡舍进行调查、勘测、公告、催告等相应程序后，由虞城县人民政府批准虞城县住建局对该鸡舍进行强制拆除的行为符合法定程序。张新印主张虞城县人民政府强制拆除行为违法无效的主张不能成立，应予驳回。因虞城县人民政府强制拆除行为并不违反相关法律规定，张新印主张虞城县人民政府强制拆除其房屋行为违法，要求行政赔偿和安置房屋的主张不能成立，不予支持。
三、关于张新印要求确认虞城县人民政府毁掉其苹果树、冬青树的行为违法无效并赔偿其损失的主张。综合已查明案件事实和各方当事人的举证能力，能够认定张新印在涉案土地上栽种有处于产果期的苹果树，且该果树的毁损系因虞城县人民政府的违法征地行为而致。鉴于张新印未能提供证据证明其树木损失的实际数额，酌定其果树损失数额为3万元。该赔偿责任由虞城县人民政府承担。对于张新印的其他赔偿请求因无法律和事实依据而不能得到支持，应予驳回。
综上，张新印主张确认虞城县人民政府征收土地行为违法，并要求返还土地和赔偿其果树损失的诉讼请求能够成立，该院予以支持。张新印的其他诉讼请求因无事实依据或法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认虞城县人民政府征收张新印位于虞城县××路西段南侧的耕地行为违法；二、判令虞城县人民政府返还张新印位于虞城县××路西段南侧的南北长117.5米、东西宽14.35米耕地；三、判令虞城县人民政府赔偿张新印树木损失3万元；四、驳回张新印的其他诉讼请求。
张新印不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
该院认为，一、虞城县人民政府未经河南省人民政府的批准将张新印承包的土地予以征收，违反土地管理法及相关法律、法规关于征收土地的规定，一审法院判决确认虞城县人民政府征收张新印位于虞城县××路西段南侧的耕地行为违法，并判令虞城县人民政府返还张新印位于虞城县××路西段南侧的南北长117.5米、东西宽14.35米耕地正确，该院予以确认。二、张新印在虞城县城市规划区内建设建筑物、构筑物没有取得规划许可证，在农用地上进行相关设施的建设没有履行完善的审批及备案手续，虞城县住建局经过调查、勘测、公告、催告等相应程序后，由虞城县人民政府批准虞城县住建局实施强制拆除的行为符合法定程序，张新印要求行政赔偿和安置房屋的诉讼请求不应予以支持。三、在拆除过程中对张新印苹果树、冬青树予以损毁，其赔偿责任亦应由虞城县人民政府承担，张新印虽未对其损失的确切数额提供相应证据，但鉴于损失的确切存在，一审法院对张新印的损失酌定为3万元，并判令虞城县人民政府予以赔偿并无不妥。综上，一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
虞城县人民政府向本院申请再审称，一、涉案土地系虞城县人民政府依法征用。虞城县人民政府根据建设需要，依据土地管理法的有关规定，经省政府批准后才实施的征收，征地行为合法有效，依法应受保护；二、原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。豫政土〔2012〕147号《河南省人民政府关于虞城县2011年度第一批乡镇建设征收土地的批复》列明征收张大楼村委会土地总面积22.6948公顷，其中张新庄村民组15.4080公顷，张李楼村民组7.2868公顷。报批是根据二调数据库提取的，二调数据库确不显示张大楼村民组，但张新庄村民组15.4080公顷包含张大楼村民组涉案土地，被征收户不仅张新印一户，且都已补偿到位，存在征地时村干部对村民小组指界不清的瑕疵。现涉案土地已经被实际征用和建设使用，只因批准文件漏掉“张大楼村民组”几个字，属于瑕疵情形，未造成实质上的违法，且没给当事人造成侵害和经济损失，返还土地将给国家利益、公共利益造成重大损失。原审法院只看文件表面，不顾实际后果，忽视实际涉案土地确已被征用的事实，判决确认征地行为违法，返还土地，赔偿树木损失是错误的。请求：一、撤销商丘市中级人民法院（2015）商行初字第175号行政判决；二、撤销河南省高级人民法院（2016）豫行终780号行政判决；三、驳回张新印的诉讼请求。
张新印辩称，一、再审申请人虞城县人民政府依据不包括承包经营地的豫政土〔2012〕147号《河南省人民政府关于虞城县2011年度第一批乡镇建设征收土地的批复》征收再审被申请人张新印承包经营地的行为严重违法；二、再审被申请人张新印于2012年3月建设完成的位于虞城县××路西段南侧集体土地上的养殖场，不属于违法建筑。张新印建设养殖场是在集体农用地上建设的，并非是在已征用土地上建设。设施农用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于农业建设项目用地，相关建设无需向规划部门申请颁发建设用地规划许可证，也不用办理建设工程规划许可证；三、商丘市锦城实业有限公司新建锦城新都会项目未办理立项、规划、环评等审批手续就占地动工建设严重违法；四、再审申请人和原审第三人征占张新印承包经营地，拆迁鸡舍，先后毁掉苹果树、冬青树的行为给张新印造成巨大经济损失，要求再审申请人和原审第三人恢复原状、返还土地，赔偿鸡舍、树木被毁之日起至恢复原状之日止的损失44.7万元（自2015年7月23日开始计算至恢复之日止），及安置张新印房屋351平方米符合法律规定。请求最高人民法院依法维持原判，驳回再审申请人的再审申请。
虞城县国土资源局述称，一、涉案土地系虞城县人民政府依法征用。虞城县人民政府根据建设需要，依据土地管理法的有关规定，经省政府批准后才实施的征收，征地行为合法有效；二、一审判决认定事实不真实。征收土地面积准确，位置准确，征地图经过GPS丈量后确定，根据图示，第六块土地包括张大楼村民组，该土地依法征收，有法律依据。
虞城县城郊乡张大楼村村民委员会述称，本案涉及张大楼村民组，也有张新庄村民组的土地。
商丘市锦城实业有限公司述称，本案所涉土地已经由虞城县人民政府征收，我公司经过合法出让手续，依法缴纳土地出让金，并办理了国有土地使用证，依法获得了土地使用权，所开发的商品房已经全部出售完毕，我公司的行为没有损害张新印的合法权益，请求撤销原判。
本院再审认为，本案争议焦点为：一、再审申请人虞城县人民政府对涉案土地的征收行为是否合法；二、再审被申请人张新印关于返还土地、赔偿损失的诉讼请求应否得到支持。
一、关于再审申请人虞城县人民政府对涉案土地的征收行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案再审申请人虞城县人民政府提供的据以作出被诉征地行为的《河南省人民政府关于虞城县2011年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2012〕147号）附件征收土地明细表中列明的征收张大楼村委会土地总面积22.6948公顷，其中张新庄村民组15.4080公顷，张李楼村民组7.2868公顷，并未包含有张新印所在张大楼村民组土地。再审申请人称张新庄村民组15.4080公顷土地中包含有张大楼村民组涉案土地，但未提供确切证据予以证实。加之与面积相比，四至、地名更能准确地标识地块位置，因此，在二者不相符的情况下，一般应当以四至、地名为准。故，原审法院认定再审申请人未经批准征收张新印位于虞城县××路西段南侧的耕地行为违法正确。
二、关于再审被申请人张新印要求返还土地、赔偿损失的诉讼请求应否得到支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，再审申请人虞城县人民政府征收涉案土地的行为违法，故应当对张新印的相关损失予以赔偿，但赔偿范围应当限于违法征收行为给张新印“合法权益”带来的损失。据此，张新印虽主张对其鸡舍予以赔偿，但因建设鸡舍不符合设施农用地相关规定和申办程序，未取得规划许可，相关部门已在履行调查、勘测、公告、催告等程序后，由虞城县人民政府批准虞城县住建局对该鸡舍进行强制拆除。对此，张新印并未提起行政复议或行政诉讼，故对该项主张本院不予支持。
对于涉案土地的赔偿，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，涉案土地已由虞城县人民政府挂牌出让，并于2015年1月6日与商丘市锦城实业有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，将包括涉案土地在内的37892.04平方米土地出让给该公司。本案一审期间，该公司已在涉案土地上建设商铺，目前已建成并出售。在此情况下，返还涉案土地很有可能会损害第三人的合法权益，并对社会资源造成巨大浪费。因此，以恢复原状、返还土地的方式赔偿张新印损失，既不符合国家赔偿法的相关规定，也缺乏现实可行性，故原审法院判决虞城县人民政府返还张新印位于虞城县××路西段南侧的南北长117.5米、东西宽14.35米耕地，适用法律错误，处理不当，依法应予纠正。再审被申请人张新印的相关损失可在查明具体损失数额的基础上，采取支付赔偿金等方式予以弥补。
至于张新印主张在征收过程中对其苹果树、冬青树造成的损失，由于其未对损失的确切数额提供相应证据，一审法院根据本案实际情况，对该项损失酌定为3万元，并判令虞城县人民政府予以赔偿的处理结果并无不当。
综上，本案一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下：
一、撤销河南省商丘市中级人民法院（2015）商行初字第175号行政判决；
二、撤销河南省高级人民法院（2016）豫行终780号行政判决；
三、本案发回河南省商丘市中级人民法院重新审理。
审判长 阎 巍
审判员 杨立初
审判员 刘崇理
二〇一八年七月十九日
法官助理 朱瑞强
书记员 曲飘原
