四川省人民政府办公厅关于优化城乡建设用地增减挂钩试点改革的意见
【发布日期】2015-7-9 【作者】 【来源】
各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
为充分发挥城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）试点在统筹城乡发展和全省经济社会持续健康发展中的重要作用，进一步推动我省增减挂钩试点工作，经省政府同意，现结合实际提出以下改革意见。
一、指导思想
全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议精神，认真落实省委十届三次、四次全会各项决策部署，以支撑我省新型城镇化和农业现代化发展为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，通过深化改革破解两难困境、强化耕地资源保护、促进节约集约用地、加强生态文明建设，牢牢把握“问题导向”，提高针对性和有效性，着力解决突出问题，为全面实施“三大发展战略”、奋力推进“两个跨越”作出积极贡献。
二、主要任务
（一）优化项目区设置。
开展跨区设置项目区试点。选择条件成熟的市开展市辖区跨区设置增减挂钩项目区试点，结合城市总体规划，着眼于新型城镇化推进和用地布局调整优化，统筹设置拆旧建新项目区。积极争取国土资源部支持，扩大试点范围。
允许符合条件的地方在省域范围内设置挂钩项目区。为扎实推进精准扶贫，对纳入《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》连片特困地区中的秦巴山区、乌蒙山区等区域，纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区，以及其他经国土资源部批准的地区，在保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，部分结余指标可优先在市域范围内挂钩使用，也可在省域范围内挂钩使用。
优化镇（乡）挂钩项目区设置。在扩权试点县重点镇（乡）探索开展县域范围内固定建新区、不固定拆旧区挂钩试点。在同一镇（乡）范围内调整村庄建设用地布局的，由国土资源厅统筹安排，纳入增减挂钩管理。
强化规划管控和指标流向管理。严格按照土地利用总体规划、土地整治规划，并与城乡规划、产业发展规划和新型城镇化规划相衔接，充分考虑城乡建设、产业集聚、生态涵养等空间布局，科学确定拆旧建新规模和布局，合理安排城镇和农村建新用地比例。加强挂钩周转指标管理，严格控制规模，强化事中事后监管，确保拆旧与建新规范有序实施。严格限制挂钩指标和结余建设用地指标流向特大城市中心城区。
（二）切实保障农民权益。
尊重农民意愿。维护农民主体地位，保障农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益，做到农民自愿、农民参与、农民受益、农民满意。增减挂钩选点布局必须充分听取农民意见，农民不愿参与或参与后意愿发生变化的，不得强迫其参加；新村选址、住房建设、土地互换、安置补偿、收益分配等，应依法举行听证论证，并经参加人员确认结果；要及时公开资金安排使用和收益分配等，接受监督。
强化权属管理。增减挂钩项目启动前，要做好权属调查核实、土地互换协商和争议调处工作；项目实施完成后，要依法办理土地确权和变更登记手续，发放土地权利证书。拆旧复垦形成的农用地的经营使用，由集体经济组织自主确定，不得违背农民意愿随意调整复垦地块所有权和土地承包经营权。
尊重历史文化。增减挂钩试点改革应与当地经济发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，因地制宜、循序渐进，方便生产生活。要充分保护当地乡村风貌、历史文化和生态环境，防止大拆大建，不得拆建具有历史价值、人文价值、景观价值的村落。
合理安排建新用地。结余的建设用地指标，应优先用于农民新居、农村基础和公益设施，并留足农村非农产业发展建设用地空间，防止片面追求增加城镇建设用地指标。
（三）规范收益分配管理。
各地要依据财政部相关规定，建立健全增减挂钩项目收益管理制度，加强收益管理，确保专款专用。加强增减挂钩收入征管，严格执行“收支两条线”政策；规范支出管理，加大对增减挂钩项目的支持力度。各地挂钩项目产生的土地增值收益及时全部返还农村，用于拆旧复垦、补偿安置、基础和公益设施建设等。要以县（市、区）为单位统筹平衡资金，合理确定增减挂钩收益返还标准，最低标准应确保拆旧复垦、农民新居和新村基础设施建设所需，不额外增加农民负担。
（四）强化耕地保护。
强化耕地数量和质量管控。增减挂钩拆旧腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，同时要改善耕作条件，提高复垦耕地质量。要加强挂钩建新区选址论证，避让基本农田和优质耕地，尽量不占或少占耕地；确实无法避开耕地的，建新区占用的耕地质量不得高于复垦耕地质量，数量不得超过复垦耕地数量。
加强复垦耕地管理。已验收合格的复垦开发耕地，要及时纳入年度土地变更调查统计；符合基本农田划定条件的，应当优先划为基本农田予以保护。其余复垦耕地，要保持农用地性质，合理利用。禁止擅自将复垦耕地用于非农建设。
（五）发挥市场化配置资源作用。
建立市场化配置指标机制。结合优化挂钩项目区设置试点工作，规范跨县使用结余挂钩指标制度，加大增减挂钩对扶贫开发和生态搬迁的支持力度。根据国土资源部的部署安排，探索试行结余挂钩指标交易制度。
规范引导社会资本依法、有序参与改革。按照“政府主导、市场运作、规范有序”的原则，积极探索社会资本参与增减挂钩试点的途径、方式和项目管理、资金管理、利益分配机制。规范引导社会资本参与项目工程建设。
三、保障措施
（一）加强组织保障，统筹协调推进。全省各级人民政府是增减挂钩试点改革的主体，要加强组织领导，统筹协调推进，及时研究解决试点工作中的重大政策问题。各地要建立由国土资源部门牵头，发展改革、财政、农业、林业、环境保护等部门参与的推进机制，各司其职、密切配合，细化支持试点改革政策，落实工作举措，确保各项改革任务落到实处、按期完成。
（二）突出实施重点，精心制定方案。各地要结合本地实际，制定改革具体方案和具体措施。改革具体方案应及时报国土资源厅审查备案后组织实施。国土资源厅要会同有关部门进一步提出深化改革重点工作安排，及时出台相关配套政策。各有关部门要按照职责分工，积极配合抓好改革政策落实，跟踪评估优化改革相关政策实施效果。
（三）积极创新，稳妥推进。各地要进一步加强体制机制创新、政策创新、科技创新和管理创新，不断提高制度运行质量和效率，使试点工作稳妥有序推进并释放出最大改革红利。坚持“于法有据、明确方向、守住底线、积极稳妥”的基本原则，引导改革试点坚守耕地保护、粮食生产、生态保护等基本底线，强化执法监管，保护群众合法权益。对需国土资源部、省人民政府、国土资源厅批准后方能开展的试点工作，积极加强沟通衔接，并做好前期准备工作。
四川省人民政府办公厅
2015年7月9日
